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税务理论知识:建立推行税收执法责任制的实践探讨

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来源:转载更新时间:2017-08-10

  执法责任制作为一种行之有效的内部纠错机制,已经在税务机关实行多年。2001年国家税务总局下发了《关于全面推行税收执法责任制的意见》(以下简称《意见》),并印发了《税收执法过错责任追究办法(试行)》(以下简称《过错追究办法》),对于全国税务系统的执法责任制统一、规范起到了重要的指导作用。青岛市国税局自2001年7月全面推行税收执法责任制以来,积极探索,开拓实践,在推行执法责任制的道路上不断前进,受到了国务院和总局领导的好评。但由于执法环境不同、执法人员素质的差别等各种原因,目前执法责任制工作的开展情况并不尽如人意。在此,笔者结合有关理论和近几年的实践,对税收执法责任制进行分析,重点做些实践探讨。

  一、税收执法责任制的提出及实践意义

  法国启蒙思想家卢梭指出“没有制约的权力必将导致腐败”,任何社会制度的统治者为保江山社稷,都在孜孜不倦地寻求权力的最佳运行方式。在社会主义中国,代表最广大人民利益的中国共产党为解决历代社会难以攻克的盛衰规律,坚持党要管党,加强自身建设,历经风雨,在政治、民主与法制等方面得到了长足发展。近年来,随着社会主义市场经济体制的建立发展和人民法治意识的增强,行政机关的执法权受到越来越多的关注,而如何制约执法权成为摆在各级政府面前的一个重要课题。在此背景下,行政执法责任制应运而生,渐渐浮出水面。

  (一)税收执法责任制。社会主义市场经济体制的确立与不断完善,税收收入的连年大幅增长,使经济对税收的依存度越来越大,税收的宏观调控职能无可替代。如何正确行使和约束执法权力,保护税务干部摆脱腐败侵蚀,是摆在税务机关面前的难题。经过多年研究探索,以建立和推行以执法责任制为核心的考核管理机制规范税收执法行为,已经成为税务系统全体干部的共识。执法责任制是一种行政监督手段。

  总局的《意见》指出“执法责任制是依法确定执法主体资格,明确执法责任,规范执法程序,考核执法质量,追究执法过错的执法监督制度”,该定义从国家税务总局的管理角度对执法责任制做出了很好的解释,执法责任制中的“责任”,包括义务和后果两种含义,即首先有义务干某事,并且需要按照规定的程序、达到预期的目的,如果不能按规定完成,就要承担由此引起的不利后果,就是过错责任追究。

  (二)建立和推行税收执法责任制的实践意义。所谓法治,前提是有法可依,过程是执法必严和启动监督制约机制,结果是违法必究、提升法治水平和外部环境。税收工作当前面对的现实是,各地执法水平参差不齐,暴露的问题主要是立法不健全、执法不严格、护法不到位。税收执法依据或杂或缺,既存在无法可依的窘况,也有“依法打架”的尴尬。缺少有效的监督制约机制,执法或过或松,既有无视现实的“铁面无私”,也有无所谓的“得过且过”。如何解决这种现状,加快推进依法治税的步伐呢?经过多年的探索和经验教训的总结,我们认为,建立和推行执法责任制是规范执法的“助推剂”。

  1、社会主义市场经济发展的客观需要。社会主义市场经济从一定意义上说就是一种法制经济,市场经济不仅要求作为市场主体的企业要依法经营,规范自己的行为,而且更要求政府依法行政,为市场主体建立公平的市场环境。市场经济的深入发展,已经不能用行政手段进行宏观调控,而代之以经济、法律等手段,税收就是一种非常重要的经济调控手段。为充分有效的发挥税收调控的作用,我国制定了许多税收法律法规和规章,也制定了大量的税收规范性文件,而税收执法权属于税务机关,因此,能否正确实施税收法律法规和规章,税务机关负有关键职责。法律法规执行的好,税收的作用就能充分发挥,税收调控才会促进市场经济的发展;反之,如果税务机关不严格执法,税收会阻碍市场经济的发展。目前,我国还处于经济转型期,人的思想、社会的发展、制度的执行等互相存在一些矛盾,加之行政机关长期以来都是以绝对权威的管理者面目出现的,在市场经济建立和发展的初期,转变政府职能有一定难度,尤其是转变行政机关工作人员的思想更难。因此,我们不能指望仅仅做一些宣传就能把观念转变过来,而是要在宣传的同时加强对权力的内部制约,通过制定严格的程序等制约措施减少不依法办事的可能性和执法的随意性,保证税务行政行为的合法公正。

  2、实践“三个代表”重要思想的重要体现。我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“三个代表”重要思想要求党和党领导下的人民政府要始终代表最广大人民的根本利益,我国法律作为社会主义类型的法律,核心任务就是保障和实现人民主权。根据人民主权思想人民是权力的本源,是一切权力的所有者,人民通过人民代表大会等途径和形式依法行使管理国家和社会事务的权力。因此,行政机关的一切权力都来源于人民授权,行政机关只能维护人民利益。但是目前许多行政机关以及更多的行政机关工作人员并没有充分认识到这一点,致使某些权力走向了反面,权力性质发生严重异化,这是与依法治国方略和“三个代表”重要思想格格不入的。所有的行政机关都应当正确认识自己的职责之所在,规范自己的行为,树立全心全意为人民服务的思想,维护最广大人民的根本利益。

  3、贯彻税收1+3工作方针的总抓手。税收经济观是统领税收工作的原则和基本出发点,依法治税是灵魂,从严治队是基础,科技加管理是手段和依托。三篇文章是税收经济观的具体体现,是做好税收工作的“三件法宝”。税务机关工作岗位繁多,各地差异很大,通过法律法规或者规章来制定岗位或者岗位责任都是不可能的,通过简单的行政命令治理新世纪的税务干部队伍也是徒劳无用的,通过人管人、人盯人的机械方式来获取管理效益是原始的和高成本的。因此,要建设一支强壮、高效的队伍,塑造法治、文明、效率、公平的税务群体形象,就需要融会贯通地做好三篇文章,而融会贯通又必须有一个结合点。执法责任制作为一种规范和制约制度体系,恰好满足了载体和抓手的条件。执法责任制通过明确规定权力主体的权力界限范围,权力主体承担的责任以及承担责任的方式,使其以积极作为的方式在法定权力范围内履行权力和职责。在利用信息化手段进行博弈分析,限制执法者的作为轨迹和导向的同时,达到规范执法、强化素质、提高管理水平的最终目的。

  4、构筑新征管模式的基石。传统的“金字塔”式的税收管理体制已经越来越不适应形势的需要。随着信息的高度集中和广泛共享,征收场所的逐步统一,稽查的集约化和检查的立体化,新的征管改革构筑了扁平化的“倒梯形”模式。即上下级之间的中间层次逐渐减少,管理通道拓宽,管理者的监督难度加大。如何对干部实施有效管理、保证执法行为的规范合法是确保征管改革成功的根本,实践证明,无论人事如何变动,岗位如何调整,税收执法体系是相对固定的,推行税收执法责任制可以做到责任明确、权责结合,以不变应万变。因此,从这个意义上说,执法责任制是构筑新征管模式的基石。

  二、建立和推行税收执法责任制的实践探索

  在全面推行执法责任制的过程中,我们坚持从健全机构、加强教育、考核评议、责任追究、改进提高等几个方面入手,多管齐下,积极稳妥,点面结合,循序渐进,做到税收执法行为运行到哪里,对权力的规范、监督和制约就延伸到哪里,确保责任制落到实处。

  (一)加强领导,健全组织。为全面落实执法责任制和评议考核制,全市各级执法机构均成立了执法责任委员会,负责统筹领导,贯彻落实和监督考评工作。具体事宜由法制部门负责。各级执法责任委员会根据全局工作的重点及前期评议考核发现的问题,定期召开会议,总结经验和不足,调整工作思路,修正实施方案,确保执法责任制的正确导向,为推行执法责任制提供了实时的领导和组织保障。

  (二)试点论证,渐进试行。为保证积极稳妥,我局在推行执法责任制初期,首先在一个基层单位试点。整个试点工作经过认真立项、详细论证、模拟运转、交流修订直到最后的实践推广,逐步显现出源头预防、过程监控、责任追究的力度和价值,得到上级的指导和肯定,以及广大税务干部的普遍认同。地方政府曾组织驻地行政执法单位在该试点单位召开依法行政现场会,要求各行政执法部门向国税局学习,共同提高行政执法水平。试点成功后,我们明确推行的时间安排和具体步骤。在税务征管、机构、干部人事制度三项改革后,结合新征管法,我们编写了88万字,适用于不同执法主体的执法责任制,并开始在全市国税系统推行。为使执法人员全面掌握执法责任制的操作要领,推行初期,我们在试点单位召开了全面推行执法责任制现场会,试点单位现身说法,通过实例、图片和多媒体演示等形式介绍经验和做法,起到了积极的推动作用。

  (三)加强教育,提高素质。完善的制度、良好的机制是体制运行良好的前提和基础,但关键还要靠高素质的人去落实。执法人员能否系统掌握责任制的各项规定是决定执法责任制推行效果的素质保证。为此,我们采取了先培训再上岗的办法。在推行执法责任制初期,全系统各单位按照统一部署,根据实际情况制定各自的学习培训计划,结合执法岗位的工作实际,组织培训,通过讲座、讨论等形式,使每个执法人员明确操作规范和执法责任。全员培训后,各单位组织执法人员考试上岗。

  (四)严格考核,责任明确。推行执法责任制,关键要通过考核检验实施效果。我们在考核过程中,坚持实事求是的原则,扎扎实实,不走过场,严格考核检查。为体现考核的权威性,各级执法责任制领导小组定期公布考核计划,从各部门抽调人员组成考核小组,认真进行检查。为体现考核的规范性,我们统一印制了自查结论书、考核追究结论书等考核文书。为体现考核的公正性,规定考核人员在考核结论书中要写明被检查人姓名、岗位、存在问题、处理意见等,并由检查人签名以示负责。若因检查人淡化责任、隐瞒情况等原因被上级复查出问题的,检查人员要承担全部责任。随着信息化建设的发展,我们积极探索利用计算机进行监督考核,并逐步加大计算机管理的比重,使考核的人为因素逐渐减少。考核的同时,我们还建立了岗位人员名录和责任档案,按季记录评议考核结果。考核结果与单位评先创优、干部选拔任用挂钩,实现了对干部个人工作实绩、科室工作业绩和全局工作运行质量的实时、客观、公正的评价。

  (五)落实责任,奖惩结合。在责任追究中,我们要求基层单位坚持公平公正,有错必纠,过罚相当,教育与惩戒相结合的原则,个别基层单位也进行了颇有成效的探索。

  1、责任追究严格做到“三坚持、三反对”和“三个100%”,即坚持制度的严肃性,反对主观随意性;坚持公平公正性,反对徇私情;坚持惩罚与教育相结合,反对片面性;违反岗责100%登记上报、100%追究责任、100%限期内改正。

  2、注意区别工作不到位与越位、无意过错与主观故意、一般工作过失与严重失职渎职等不同情况,确定相应的责任追究内容。在已经被责任追究的1101人次中,经济追究1035人次,主要是未按规定程序操作、文书传递不及时等一般性无意过错。而诸如责任心不强,屡查屡犯或主观故意过错,仅进行经济追偿无法达到警示和教育目的,就需要再给予行政处理。

  3、无论是普通执法人员,还是单位领导,坚持一把尺子量到底,责任追究一个样,单位领导违反了责任制规定同样要受到严格追究。

  4、赋予当事人对考核和追究结果享有申诉权。若对考核组的考核结果,及初步追究意见持有疑义,可以填写《申辩书》,向本单位责任追究领导小组申诉,领导小组责令考核组重新进行审议,确保追究结果客观公正。

  5、奖惩结合,提高执法人员的积极性。我们根据考核结果和岗位类型,对于考核无问题的执法人员适当予以奖励,奖金主要来源于责任追究扣发的奖金;针对岗位责任的轻重,通过界定奖金分配系数、适当拉开奖金分配档次等办法,实行奖金倾斜;采取定期轮岗的办法,让所有的执法人员都能亲身感受各个岗位的执法难度和岗位间的差异。为正确反映执法岗位与后勤行政岗位的责任追究和奖惩待遇问题,我们还按照行政管理岗位的职责和任务,制定了行政管理责任制,对非执法人员的岗位责任和考核追究予以明确界定。

  6.完善改进,不断提高。在执法责任制实施过程中,我们按照与时俱进的原则,每年根据国家税收法律、法规和政策,以及前一年度政策备案的内容,修订执法责任制版本。在修订过程中,我们采取问卷调查、实地调研等办法,将执行中的难点和热点问题,考核发现的问题,信息化发展的要求等逐项分析解决,形成制度,提高执法责任制的科学性、适用性。对新修订的版本,同样采取培训、考试的办法层层贯彻学习。

  (六)引进先进的管理理念和手段不断完善执法责任制体系。江泽民同志曾经指出,创新是一个民族兴旺发达的不竭动力。实践中只有与时俱进,求实创新,才能保持制度的生命力。目前,我局将推行执法责任制与建立整合型的税收质量管理体系结合起来,运用先进的管理理念和手段,创新和丰富执法责任制的内容和体系。

  1.借鉴ISO9000的框架结构,通过搭建整合型管理体系平台,以执法责任制为纲,实现“过程控制,持续改进”的管理理念。在构筑框架的过程中,科学取舍管理手段,整合考核项目、考核软件、程序和机构,将有效管理环节组合成一个扁平化闭环业务流程,完成流程再造。新的管理体系建立后,不仅对执法人员履行岗位职责进行事后考核追究,还可以通过执法考核软件进行适时监控,发挥制约机制的过程控制作用。

  2.在考核过程中设置监控机制的“闸口”,从制度和流程上建立硬监督。“闸口”是按照工作流程,要求具有“闸口”职责的部门和岗位(一般是可以构成流进、流出闭环的关键点,如税务登记岗位等),从不同层面对税收管理进行监督和控制,“闸口”的监控具有一定的周期性,是监控机制的核心。监控部门在对关键环节实施监控时,通过海量信息的分析,理出相关执法岗位的执法质量,提出改进措施,并监督整改。

  三、推行执法责任制的现实问题和完善建议

  我局自推行税收执法责任制以来,在促进依法治税,提高税收征收质量,加强队伍建设等方面都取得了显著效果。一是以推行执法责任制为切入点,强化责任意识和法治意识,干部队伍整体素质加强。对违规办事、违法行政形成了不想为、不能为、不敢为的良好局面。二是以规范税收执法为基础,依法征收为指导,税收收入连年高速增长。2002年,全市国税系统累计组织各项税收收入195.6亿元,同比增长9.53%,增收17.02亿元。全年清理陈欠4.45亿元。在有效消化历史遗留问题的基础上,税收收入规模和增幅均创历史最好水平。三是以评议考核为支撑点,加强内外部监督,执法环境切实得以优化。通过开展纳税人和社会各界的评议活动,促使纳税人关注、了解执法责任制,多角度、多侧面地监督税收执法,而且也自觉减少了找人情、托关系等主观倾向。

  但在总结成效的同时,我们发现一些影响推行执法责任制工作的问题。一是各级领导(尤其是一把手)的重视程度还不够。不同程度地存在想起来重要,讲起来次要,做起来不要的现象。制度贯彻的运动化、口号化和功利色彩明显。二是背离实事求是的原则,盲目创新不求实效,基层为迎合上级各种考核任务,多头管理、各司其政,给制度整合工作带来很大难度。三是受计算机考核指标适用度的影响,考核手段落后。人工考核难以避免主观性,影响了监督的公正、客观。四是外部评议的力度不够。尚未完全建立与纳税人和外界“背对背”的评议模式,评议范围和内容还处于较低层次,亟需进一步完善。

  综上所述,我们提出几点不成熟的改进建议供参考。

  (一)转变思想,提高各级领导的重视程度。一项制度的落实首先取决于各级领导的态度,领导层有决心,基层才有信心。领导重视,首先要率先垂范,要求群众做到的,领导必须首先做到;要求群众不做的,领导首先不做。决不能搞特权,做到责任制面前一视同仁,人人平等。其次要将推行执法责任制作为施政的“抓手”。执法责任制是一把“双刃剑”,对内在规范执法的同时,也保护干部免受腐败的侵蚀;对外在接受监督的同时,也维护了良好的治税环境。再者,要处理好法治与任务的关系。推行执法责任制就是依法治税,当法治遇到收入任务缺口时,是坚持责任制的宗旨,向管理要收入、向严格执行政策要收入,还是急功近利,变通政策,预收、探收,不同的态度完全可以检验领导者的价值取向和政治信念。落实也是创新,各级领导只要切实遵照责任制的规定,脚踏实地抓落实,各项工作一定会有起色。

  (二)按照总局统一的制度范本定岗定责。虽然各地征管模式差异较大,已投入运行是责任制版本也不尽统一,但国税征管的基本业务框架是一致的,国家税务总局先期已经投入大量的人力、财力,编制了全国统一范本,近期即将出台。由于我局已被列为全国执法责任制范本和考核软件的试点单位,因此,现阶段我们应按照全国范本的要求确定执法岗位设置,再根据设定的岗位修订岗责体系和工作规程。在实际操作中,一是对于易出错、敏感岗位的岗责和规程应当严格按照全国范本的规定,一般性岗位可以适当灵活调整。二是全面按照范本的的要求实施,切忌有选择地运行。省力、省事,与我们现行模式一致、无须做大规模修改的就接受;费力不讨好,需要大做调整的就束之高阁。否则,就失去了试点的意义。三是范本中的问题要及时反馈,要与信息化紧密联系。在实施过程中,要建立备案制度,随着政策的变化不断完善;要跟上信息化的脚步,切忌脱离实际,曲高和寡。

  (三)集中研制计算机考核软件,充分论证后渐进实施。检验推行执法责任制效果的关键在于考核,传统的人工考核办法,成本高、效力低。各地自行研制的考核软件,分散且不利于统一范本的实施。总局已经组织人员集中研制计算机考核软件。但是,软件的设计开发是一项科学性和政策性极强的工作,决不可能一蹴而就。要充分考虑各地的不同情况,要充分论证,先试点、修改后再推广。信息化是一种手段,制约人也受制人人,所以,推行计算机考核也不能抛弃人机结合的原则,完全利用机考结果。应当由考核人员在计算机海量信息分析的辅助下,排除客观情况,作出正确的回归分析结论。

  (四)增强执法透明度,提高外部评议的份量。外部评议是间接评定执法质量的重要方式。目前的外部评议,从评议范围、内容到效果都差强人意。因此建设强有力的评议体系,一要推行公示制度。及时向纳税人公告税收政策和征管改革信息等,使纳税人和社会各界了解税务机关的体制建设情况;二要增强执法公开的透明度。除公开执法依据、程序外,重要是公开执法结果(包括定税结果和处罚结果等)。真正实现阳光作业,不留阴影,提供公平竞争的环境。落实纳税人应享有的知情权、监督权。

  (五)修订追究办法,增强追究与责任制范本的同步适用性。总局制定的过错追究办法,从较宏观的层面规定了执法过错的追究条件、标准和内容。但是,由于在制定责任制统一范本之前出台,二者之间缺少必要的呼应,未能提供一岗一责,一事一究的连锁规定。各地在执行过错追究过程中,需要对照过错追究办法,认定错误性质,逐项归类,实施追究。如此,增加了工作环节和人为因素,不利于执法责任制的落实。因此,建议总局在统一责任制范本后,应着手修订过错追究办法,使之与范本相呼应,增强制度的完整性。

  理论是固定的,只有经历实践的检验才能增加质感,永葆活力。十六大报告指出,实践没有止境,创新也没有止境。我们一定要适应实践的发展,以实践来检验一切。执法责任制作为依法治税的实践载体,只要坚持不断创新,不断完善,增强制度的科学性、完整性、合理性和适用性,紧密联系实际,才能确保纠错机制的适时制约效能,开创税收工作的新局面。

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