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税务理论知识:基层税收征管改革的思考与探索

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来源:转载更新时间:2017-08-10

  税收征管体制改革以来,征管水平提高很快,初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的税收征管新格局,基本适应了税制调整与完善的要求。但由于受多方面因素的制约,在基层征管实践中一些深层次矛盾和问题还没有得到彻底解决,征管职责划分、人员分工、相互协作等还有待进一步完善,必需的一些配套措施和外部环境还不够理想。

  一、目前基层征管工作中的问题

  (一)计算机的依托作用不能有效发挥。现行征管模式依托计算机进行税收管理,而计算机的运用是以信息的准确、全面为基础的,涉税信息资料的采集和分析是整个税收征管活动的基础。近年来,随着一体化建设步子的加快,逐渐暴露出许多问题,一是综合利用信息化技术的能力还不够强,应用水平还不够高,信息化很大程度上仍模拟手工操作,信息传输仍有相当比例是纸质传输,造成征管各环节信息不畅。二是与工商、银行、海关、财政、统计等部门还没有实现网络连接和信息共享,涉税信息的采集不充分、不及时,体现不出现代信息技术的优势。三是计算机的应用,对税务人员素质提出了更高的要求。但目前的专业人才、技术力量严重不足,许多先进设备的功能未能得到充分开发和运用。甚至对现有的程序,也不能做到真正用好管好。计算机巨大潜能由于使用者的限制无法发挥出来,造成资源的浪费。

  (二)税收征管的业务组合衔接不畅。机构关系尚未完全理顺,税收管理权被分散在各个职能部门,机构间职责范围难以划分清楚,机构重叠、职能交叉,工作分配环节多,无增值的管理环节多,造成信息传导不畅,信息衰减和失真;征收、管理、稽查三个系列之间界限明显,信息相对封闭,协调配合能力弱,衔接不畅。

  (三)税源监控管理乏力。新的征管模式最大的特征是由管户变为管事。集中征收后,并未根据信息化要求,采取现代化的税源管理措施。在这种情况下,基层征收人员与纳税户之间的直接接触大大减少,基本上处于被动受理的状态,税收信息来源渠道窄,且对有限的税源信息利用不够,致使税务部门对纳税户数、纳税人基本情况、税源结构及变化趋势底数不清,情况不明,税源监控管理乏力,弱化了税收征管基础。

  (四)税收征管流程缺乏制约化管理。现行征管流程,存在制约不够、监督不力的问题,未能有效地对征管流程进行全面的质量控制,征管模式在运行中往往会出现偏差。主要原因是,基层分局虽已把征收和稽查分离出来,但仍然是综合管理,专业化分工深度不够;对管理环节的制约仍然靠层级审批,没有形成过程控制。

  (五)征管质量考核还不能真实反映征管水平。有些征管考核指标标准制定过高,超越了税收工作的实际,科学的征管质量考核体系还未真正建立起来。基层征管部门在考核中处于被动应付状态,为取得好的考核成绩,对列入考核的工作内容较为重视,没有列入考核的则不问不管,表面性工作做得多,加上受税收任务压力大等原因的影响,很难从真正意义上做到全面提高税收征管质量。

  上述问题的存在,严重制约着新征管模式效用的充分发挥,影响着征管质量和效率的全面提高,亟待采取切实有效的措施加以解决。在征管改革没有完全到位,新的征管运行机制尚未有效运转起来的情况下,需要继续深化税收征管改革,进一步提高新征管机制的运行质量和效率,确保税收征管改革整体目标的全面实现。

  二、进一步深化基层税收征管改革的思考

  (一)以信息化建设为重点,提高税收征管的科技含量。

  1、全面提高税收征管信息的管理和应用水平,逐步规范软件的开发与应用。一是实行征收流程的计算机网络信息处理,重点把握税源的信息监控,对所有纳税人的申报资料进行规范化设计和登录,以满足征收管理和稽查系统联网接口的需要。同时在运用计算机自动控制征管业务流程的基础上,加快计算机辅助决策系统的开发,充分运用网络实时传输的优势,加强对经济税源的监控、预测,提高信息数据和网络资源的使用效益。二是软件的开发应用要牢固树立“一盘棋”的思想,加快推广应用全国统一征管软件的步伐,最终达到全国使用统一标准的,覆盖征收、管理、稽查各环节的,集征收、监控、考核、决策于一体的税收信息管理系统,实现软件功能的全面、规范和兼容。

  2、加强信息交换,充分发挥共享的作用。一是利用信息系统加强信息交换,在加速国税、地税系统信息共享的基础上,有计划、有步骤的实现与政府有关部门的信息联网,重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门联网,实现信息共享,提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。二是加强与社会护税协税网络的沟通,使计算机信息处理的优势与人工信息收集处理的优势有机结合起来,使税收征管资料更准确,税收征管的基础更加坚实。

  (二)树立“以纳税人为中心”的理念,构建税收服务体系。

  1、正确处理规范执法与优化服务的关系。税务机关要切实转变观念,增强服务意识,充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段,始终把尊重纳税人、理解纳税人、关心纳税人贯穿在税收征管中,积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效的服务。在管理理念上要实现由“基本不相信纳税人能够依法纳税”向“基本相信纳税人能够依法纳税”转变、从“监督打击型”向“管理服务型”转变。注重维护纳税人合法权益,对纳税人作“无问题推定”,是社会进步和征纳双方素质提高的要求和体现,但一定要在树立服务理念的同时加大管理、稽查力度,不能淡化执法观念,降低税务部门的执法严肃性。要用法律法规的形式来规范税务服务的对象、范围、形式、权利、义务等内容,促使服务体系法制化、规范化、制度化,使管理执法和优质服务相互融合、相互促进,不断提高征管效率和质量。

  2、提升纳税服务的质量和水平。一是提高服务的科技含量,实现纳税手段的新突破。要充分运用电子、通信等现代化科技手段改造税收管理,如推行网上报税、电子划款、税银联网、电子定税和建立税务网站等,使纳税人和税务机关从繁杂的办税事务中解脱出来,为纳税人提供从税务登记、发票发售、咨询服务、申报缴税等一系列方便、快捷、经济、高效的服务;二是积极探索个性化的服务,实现纳税服务形式的新突破。要针对不同纳税人的特点和需求,主动提供更加周到细致的个性化服务,如预约服务、办税绿色通道、提醒服务、送政策上门等,同时积极开展征纳双向互动服务,如通过信件、语音电话、网络、调查走访、局长接待日等建立固定收集纳税人意见和进行反馈的渠道,增加征纳双方的了解沟通和双向互动;三是拓宽服务内涵,实现纳税服务内容的新突破。如简化办税流程、办税环节、审批程序,积极推行一个办税服务厅办理,一个窗口受理、一站式服务、一次性办结的办税服务新格局等,不断提高服务的质量与效率。

  (三)运用现代管理科学理念,优化税收征管组织形式。

  1、理顺管理职能。征管机构的设置应本着因地制宜、属地管辖、有利于监控税源的原则科学分布和设置,并辅以管理责任区制度、巡查制度——定期或不定期地组织抽查等传统的管理方式,实行征纳紧密型管理,摒弃“管事”就是不要“管户”的片面认识,在坚持专业化管事方向的前提下,吸收管户制的合理内核,实行“管事”与“管户”双管齐下、互为补充,切实提高管理效能,增强对税户、税源的监控能力,防止漏征漏管。在收缩、减少管理层次的同时,以业务流程为导向把管理职能分为从纳税人到税务机关、从税务机关到纳税人、以及税务机关与纳税人互动三大块内容,设立相应的内设机构和单独的纳税评估机构。

  2、建立扁平式的组织管理结构。按照信息流相对集中和职责明确的原则,对基层征管机构进行全面整合,减少执法主体的数量和审批环节,归并一些职责交叉、业务单一的部门,将有限的人力资源用于专业化管理和基层征管一线。建立新型征管组织机构,从方便纳税人角度讲,就是要增大纳税人与税务机关的接触面,减少接触点,凡是纳税人找税务机关办理涉税的事宜均在一个大厅办结,凡是税务机关找纳税人的涉税事宜皆由一个部门负责。因此,应在确定新型税收征管业务流程的基础上,按照建立“扁平式征管组织结构”的思路,重新整合现行征收、管理、稽查三类机构,调整职能分工。

  (四)建立科学的征管质量考核体系

  1、建立严密的征管过程监控体系。对内,一是通过流程环节的自我控制,对容易产生腐败的关键业务活动,通过部门分权形成横向制约;二是上级通过计算机对各环节执法情况进行随机检查,并对重点岗位、重点环节通过执法检查进行柔性控制,形成纵向制约;三是通过计算机设定程序,流程自动记录、超时自动催办,减少过程中人为因素影响,实现计算机对过程自动控制。对外,一方面通过对流程的重点环节进行监控,发挥巡查调查、纳税评估、检查的功能,形成流程的关联控制;另一方面通过建立监控指标体系,实时跟踪、筛选、比对、分析纳税人涉税数据信息,科学评估涉税指标,防止偷、逃纳税行为的发生,形成信息化的防范机制。

  2、设计完备的征管质量考核指标。根据再造后的流程设计考核办法,优化考核指标,改进考核手段,建立新的考核体系,实现由部门考核向流程考核转变,由集中考核向日常考核转变,由手工考核向计算机考核转变,由定性考核向定量考核转变;提高考核频率,实行动态考核,采取定期考核和随机抽查相结合的方式,定期对征管质量和征管全过程进行考核、监控,通过考核寻找征管的薄弱环节,随时暴露问题、及时加以解决;建立征管质量考核网络,形成市局——县(区)局——基层分局(科、股、所)的三级征管质量考核监控体系,切实加强对执法过程的考核。同时,将考核结果与岗位、能级联系,与收入分配、评先创优、干部使用等方面利益挂钩,形成科学合理的考核评价机制和竞争激励机制。

  (五)加强税法宣传工作,优化外部征管环境。

  1、面向全民加强税法知识的普及宣传和教育。使纳税人知法、懂法,是提高全体公民的依法纳税意识的重要途径。我国应借鉴发达国家的经验,开展全民性的税法知识普及宣传和教育,在中级以上教育的法律课中增加税法知识,为提高全民的依法纳税意识打下良好基础。同时,定期发放或出版最新的税收法律法规资料。

  2、丰富税法宣传方式。目前的宣传方式略显陈旧、内容生硬,不能真正贴近生活,达到吸引人、教育人的目的。今后要在继续利用好现有的传统媒体的基础上,积极运用多媒体技术、利用INTERNET设立网址、注册域名、公告信息、设置电子邮件信箱供纳税人咨询、服务等等。此外,需要地方政府党政机关的配合,形成征管的合力,优化外部的征管环境。

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