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税务理论知识:税收标准化管理实践和思考

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来源:转载更新时间:2017-08-10

  关键词:税收标准化; ISO质量管理体系; 能级管理

  近年来,各地税务机关认真贯彻落实国家税务总局的工作要求和部署,在税收管理工作中积极探索,引入了规范化管理、流程再造、ISO质量管理、系统科学等先进理念,建立或实施岗位责任制、规范化管理制度、税收质量管理体系、税收执法责任制、能级管理等管理理论和方法。为学习各地税收管理工作中的先进经验,2004年初以来我们组织人员先后到国内二十多家基层税务机关学习考察。深受启发、受益匪浅的同时,结合自身实践,我们觉得有必要对基层税务机关如何将总局提出的“科学化、精细化”的目标转化为具体可操作的内容作一深入探讨。

  一、当前基层税收管理工作中存在的主要问题及其根源剖析

  1.科学理念支撑缺乏,理论基础薄弱。其一,理论没有落脚点。基层税务机关负责一线税收管理工作,往往在工作中关注税收实务多,对理论研究少;而专家学者或上级税务机关提出的一些理论观点和设想往往又没有和实务相对接、验证,其管理理念和方法要在一线的税收实践中运用并接受检验,需要一定的时间和过程。必须将管理科学的先进理念紧密结合一线税收管理工作实际,才能推进税收管理工作取得新突破。其二,理解运用有偏差。基层税务机关科研人才相对短缺,在工作中往往不能全面了解管理科学的理念和方法,只是根据专家学者的某一观点或仅仅是这一观点的片断解释作为“法宝”,以此指导工作实践。比如只关注“流程再造”、“ISO质量管理体系”等,认为只要搞好这一项工作,税收管理工作就会“一劳永逸”或“高枕无忧”了。其三,理念更新无延续。税收工作中最容易犯的错误就是往往将新开展的一项工作认为是对以前工作的否定,比如一推行质量管理体系,就要完全放弃以前管理方式。任何一种管理理论和观点都有自己的侧重点,仅仅依靠一种理论观点就想把基层繁杂多变的税收管理工作指导好,显然是不可能的。

  2.相互有机整合缺少,质效提升缓慢。各地税务机关大胆创新,相继推行了税收执法责任制、ISO质量管理体系、岗责体系、能级管理、规范化管理制度等大工程,但是在多数单位未能将这些工作有机整合,而是形成了一个个孤立的体系,工作中就出现了重复、交叉和矛盾的地方,让一线税务干部重复操作,疲于应付,影响了工作质效的提升。出现这种情况的原因主要是:其一,上级布置或推行工作,牵头组织部门不一样,每个部门都自成体系。许多工作推行时,往往都是对本部门业务内容规定和要求制定得很细致,涉及到其他部门的工作,虽然也会写进文件中,但主办部门终究不能将不属于自己管理的业务整合起来进行详细的规定,不能从全局工作考虑妥善安排处理。其二,部门布置工作的时候为了强调工作的重要性,往往每一次都要形成一个具体的工作规程或体系,如纳税评估工作有纳税评估体系、税收管理员要健全一套制度、纳税服务要健全一套体系、货运发票管理也要有自己的一套规程等等,这些工作落实到基层只能是一线的同志去完成,如果基层税务机关不能将这些规程或体系有机融合,就会有“夹生饭”,就会出现顾此失彼的现象,工作忙乱、效率低下。其三,少数税务机关盲目跟风,哪个名词好、哪个名词新,就采取“拿来主义”。别人搞ISO质量管理体系认证,我也搞;别人推行能级管理,我也推,其结果是不仅浪费了大量的人力物力财力,还出现了严重的“水土不服”而半途而废或者草草收场的现象。

  3.管理手段缺位,软件开发低效。1994年国地税分设以来,以国家“金税工程”为核心的税收信息化建设得到了突飞猛进的发展。各地税务机关纷纷开发了大大小小很多业务软件,有征管综合信息系统,有其他的小型单项业务软件,有些单位仅各种类型的税源管理软件就有多个。软件推广使用为税收工作提供了方便,但是在实际运行中也带来了新的问题。其一是软件开发缺乏统一规划,软件开发平台、使用语言不一致,数据不能共享,信息资料利用效能低下。其二是部分软件不能根据基层税收管理实际开发,由上级税务机关牵头组织开发的业务软件更多的是便于上级机关的汇总、考核等,不能反映基层税收管理工作和基层税干开展工作的需求。其三,软件界面各异,有些不便于基层人员操作,同样的业务需要在不同的软件重复操作等。另外,更有一些单位以软件开发为工作创新,成了“政绩工程”,不论是否切合实际或具有推广价值,就盲目投资组织开发,甚至有些地方的工作评比就是看各单位开发的软件数量,其结果只能是经费宽松、有资金投入软件开发的单位更能在评比中获得更好的名次,但是没什么推广价值,造成了很大的重复投资和浪费。

  4.绩效考核制度缺失,有效激励淡化。绩效,是指一个人、一个团队在履行岗位职责中取得的工作成绩和效果。所谓绩效考核,就是通过科学的方法、标准和程序,对一个人、一个团队的业绩、成就和实际工作做出准确的评价,并按相应规定给予奖惩。目前,基层税务机关大多是按照“千分制考核”的模式对税收管理工作进行考核,尚未建立科学有效的绩效考核体系。其一,最突出的表现是为考核而考核,不是为管理而考核。只是仅仅从单项工作落实上去考虑,从局部出发,不能从税收管理工作的大局出发。考核的内容往往局限于一些指标的考核上。其二,考核的手段单一。过程考核与结果考核、人工考核与微机考核、日常考核与综合考核、员工考核与部门考核、业绩考核(定量考核)与组织评议(定性考核)、内部考核与外部考核等都不能很好的结合,只顾及一点,使考核方向发生偏转。其三,没有注意到考核的特点,忽略了人在考核中发挥的作用。由于没有健全对考核实施的制约机制和对考核结果的简单处理(只是与奖罚相挂钩),在一些单位考核最终成了搞形式、走过场。即使少数推行了能级管理的单位,虽然在激发广大税务干部的工作及学习税收业务知识的积极性和工作热情方面发挥了较大作用,但是还没能真正解决对工作绩效的科学考核,更不能达到有效激励的目标,有些单位反而导致矛盾激化和人际关系紧张等现象。

  二、提升基层税收管理工作质量和效率的途径选择

  基层税收管理工作是一项复杂的系统工程,要正确把握系统管理的思想,有效整合,解决基层税收管理工作中出现的问题。所谓整合,就是将组织中各个人、各个部门的活动综合并协调一致的过程。组织对整合的需要程度是由工作的相互依赖关系和组织内部的分化程度决定的。从目前基层税收管理工作实践来看,在工作的相互依赖关系上,既存在着并列式、顺序式的依赖关系,也存在着交互式的依赖关系,在组织内部分化上,存在着纵向、横向和空间上的分化,如组织不能采取强有力的手段予以整合和协调,很难形成一体化的整体,发挥整体的效能。具体来说,其一,在认识上,要系统的学习、理解和运用各种管理科学理论,摒弃“只见树木,不见森林”的片面认识,形成基层税收管理工作的科学理念支撑。其二,强化制度整合,有针对性解决“重局部、轻全局”的问题。在大多数情况下,局部和全局的利益是一致的,但是有些时候,从局部来看是有利的,但从全局来看就不一定是有利,甚至是有害的。在这种情形下,局部的利越大,对全局产生的弊端就越大,就会出现局部优化而全局是不优的现象,必须对各项制度进行有效整合。其三,整合信息技术手段,提高综合应用效能。这需要对当前税收软件开发的现状,进行客观全面的分析,进行科学规划,提高软件使用的综合应用效能。其四,整合考核制度和方式,探索建立科学的绩效考核制度。也就是要把握考核体系的环境适应性,建立有效激励的科学考核制度。

  组织进行整合、协调的方法一般有:①通过组织等级链的直接监督;②通过程序规则的工作过程标准化;③通过计划安排的工作成果标准化;④通过教育培训的职工技能标准化;⑤通过直接接触的相互调整。结合税收管理工作实践,笔者认为,税收管理工作中不能有效整合的矛盾已经相当突出,影响了工作质量和效率的提升。而在实践中,推行税收标准化管理,是符合科学的管理理念和方法的。税收标准化管理工作是基于对当前基层税收管理现状的客观分析,积极探索和掌握税收管理工作规律,按照精确、细致、深入的要求,整合多个管理方法,明确职责分工,优化业务流程,完善岗责体系,加强协调配合,有效运用现代管理方法和信息化手段,提高管理效能,适合在基层税务机关推行的一种管理方法。这种管理方法以规范化管理理论和质量管理理论为核心,同时汲取了当代管理科学的各种先进理念,形成了较为坚实的理论基础,体制具有精细化、标准化、科学化、规范化、系统化等显著特点。

  三、税收标准化管理体系的建立

  1、注入科学的管理理念,形成税收标准化管理的理论体系。就目前的管理现状来看,各地结合各种管理理念进行了大胆实践,但要建立一套完整的税收标准化管理体系还必须以规范化管理理论和质量管理理论为核心。规范化管理理论定位于为管理实践经验进行科学总结与客观描述提供技术指导。其通过对重复性管理活动的目标、程序,对每一工序的活动内容、方式方法、工作标准、承办者及其职责权、考核办法等做出的明确具体规定并形成管理工作规范,通过研究制定、推行并不断优化管理规范推进管理工作的科学化和规范化。ISO9000标准是国际标准化组织制定和发布的一个管理类标准,高度概括、总结和提炼了世界各国质量管理理论的精华,统一了质量管理的原理、方法和程序,具有广泛的通用性和适用性,是一套先进的质量管理标准。它以满足服务对象的质量要求为目标,通过建立具有很强约束力的文件化管理体系使各项工作及影响工作结果的全部因素都处于严格的受控状态,并通过不间断的管理体系审核及评审,力求不断改进和提高管理水平,确保预期的目标得以实现。按照标准的要求建立和实施科学、系统、严密、可行的文件化管理体系,将促进管理的制度化、规范化和程序化。此外,科学管理理论、目标管理理论、流程再造理论、学习型组织理论、系统管理理论、帕累托法则(二八法则)和标准化理论都有很多被管理实践所证实的科学内涵,需要对其进行系统研究,把握理论的精髓所在,形成税收标准化管理的理论基础。

  2、遵循税收管理规律,科学确立管理标准体系。推行税收管理标准化工作要做到方方面面都有一定的标准,这是税收标准化管理的前提和基础。否则,就失去依据,成了无源之水、无本之木。

  首先,在工作标准的制订和落实上我们把握好以下原则:一是统一的原则,对多个管理方法文本中矛盾的地方进行统一,明确一个具体的标准,减少实际运行中的“撞车”现象;二是精细的原则,就是对于具体的工作事项、工作流程要准确描述,不放过细微末节,特别对容易出现纰漏而法律又无明确规定的环节,有标准、有规范,这样就避免了工作的盲目性、随意性和模糊性,明确了工作的导向;三是优化的原则,在确定标准时要求要高,不可平平淡淡,应采取“跳起来摘桃子”原则,确定一个优化再优化的标准;四是实效性原则,结合本单位实际情况,从实用角度出发,要重落实,切实便于基层干部操作。必须针对各个层面的每个岗位,明确具体的工作职责、任务目标、运作程序、时间要求、考核标准、奖惩办法等。突出实效性,加强针对性,才能确保各项工作按部就班的执行、落实,降低矛盾和问题的发生机率;五是动态原则,要建立制度,保障标准能够动态改进,不断融合新内容。

  其次,合理构建标准文本的结构。严格对照原各管理方法的文本内容,对照税收管理业务的全部流程和业务内容进行梳理,以一套完整的税收管理标准来取代多个管理方法的内容,达到统一简化的工作目标。税收标准管理体系从业务上应包含税收执法业务、征管质量控制、纳税服务和税收行政管理四个部分的内容,从结构上包含管理文本、相关文件和档案管理三个部分。

  最后,按照科学的步骤确定管理标准。第一步,结合实际通过弹性控制完善优化全局的岗责体系,使岗位职责和权限(尤其是执法职责和权限)得到了进一步明确;第二步,确定每一个工作事项所对应的各种法律法规以及上级文件,作为工作的依据;第三步,对每一工作事项所涉及的法律法规、上级文件与质量管理体系文件、执法责任制文本等逐个比对分析,严格按照统一、精细、优化、实效、动态等原则要求,对管理标准进行整合、优化,同时确定该工作事项所形成的工作记录;第四步,结合管理实际,认真对照法律法规、上级文件精神以及多个管理方法的考核要求确定该工作事项的考核内容;最后,按照便于检索便于利用的原则对相关文件和档案管理进行科学合理分类。经过以上步骤,我们建立了弹性控制结合实际的岗责体系、符合要求优化简洁的工作标准、便于检索利于学习的相关文件、制作规范合理归类的档案资料和重在日常要求严格的考核标准,从而高标准打造了税收标准化管理的平台。

  3、推行高效的管理手段,建设信息化支撑体系。税收管理标准的落实如果在人工操作的基础上落实只能是低效和烦琐的,为解决这一问题,我们深入分析税收管理标准运行信息化技术实现的可行性,制定税收标准化管理工作的信息化方案或规划,组织开发各类业务软件,将标准文本规定的内容实现过程控制、信息化流转。根据我们对基层税收业务的分析,目前各地已经开发的软件可以纳入税收标准化管理体系的大概分为:行政管理业务软件、综合考核软件(如:考勤软件和学习考试软件)、征管信息系统、执法考核软件等等。这些软件的运行一方面提高了管理标准的运行质量和效率;另一方面,可以做到过程控制,做到实时监控,自动产生考核结果;另外,软件的上线运行确保了各工作环节的无缝衔接,基于税收管理标准的信息化技术有效促进了税收管理标准的落实。

  4、建立监督制约机制,健全绩效评价体系。确定科学高效的绩效考核体系要汲取能级管理、规范化管理考核的科学内涵,全面系统的评价每一个具体的工作岗位和责任人员,同时也是对标准化管理工作运行情况的分析和评价。我们在考核方法上坚持日常考核与综合考核相结合、人工考核与微机考核相结合、定期考核与动态抽查相结合,考核方法日益完善。科学的考核要实现有效激励的目标,要改变以往的考核评价办法,通过科学测算确定系数和定性分析对绩效考核结果进行评比。从而通过有效的绩效考核,对税收标准化管理运行发现问题采取相应的措施,推进税收标准化管理不断持续改进。

  四、税收标准化管理工作运行及成效

  1、优化整合、精简统一。通过建立税收标准化管理体系,严格对照多个管理方法的文本,对照税收管理业务的全部流程和业务内容进行梳理,通过统一、优化、精细等过程再认真对照上级下达的相关文件,对原有内容整合,并适当增加体现本单位工作特色的内容,系统内每位人员都能通过税收标准化体系找到自己对应的文本、职责、工作项目和标准、责任追究、工作依据、相关文件、文档资料等。从局长、科长、主任、分局长、稽查局长到税收管理员、办事员,人人都知道该做哪些,怎样做,做不到应承担哪些责任。岗位之间沟通方便、交流迅速。建立税收标准化管理体系,从根本上以一套完整的税收管理标准来取代原多个管理方法的内容,达到统一简化的工作目标。

  2、岗责清晰、质效提升。税收标准化管理工作通过弹性控制,建立了完善的岗责体系,岗位职责和权限(尤其是执法职责和权限)得到了进一步明确; 标准化管理文本明确了科室、分局、稽查局各项工作形成的工作记录名录,明确文档资料名称和数量,将各种工作记录统一制作标准和整理归档方法,合理分类存放,便于资料的检索,提高了资料应用的效能。例如各税务分局按照统一的标准设置了96个档案盒,将653种质量记录分类存放,直观展示、便于考核。干部的责任心显著增强,征管质量明显提高,税务登记率、准期申报率连续六个月达到100%;执法行为全面规范,执法差错率与去年同期相比下降了68%;加班加点补资料的少了,工作在日常得到了规范,工作质效实现大幅提升。

  3、科学考核、有效激励。通过实施税收标准化管理,建立科学的绩效考核评价体系,努力达到多劳多得、少劳少得、不劳不得和优劳优得的结果,最大限度激发广大税干工作积极性。岗责具体到人,形成的表证单书具体到人,电子资料和纸质资料具体到人,考核检查具体到人,扣分和责任追究具体到人,结果直观明晰,减少了考核与被考核之间的摩擦,提高了考核实施、汇总、计分、兑现奖惩工作的效率和质量。同时严格对每一个岗位实施绩效考核,加大信息化建设的力度。由于大部分业务可以通过计算机考核,现场检查考核的内容减少到最低限度,方便基层人员操作,方便上级监督考核,实现了考核的精细化。绩效考核打破了平均主义,使干部职工的责、权、利紧密相连,克服了“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”的“大锅饭”状态,充分体现了个人的价值,增强了广大干部职工的竞争意识,激发了广大干部职工的创造性。

  4、激励队伍,形成合力。推行税收标准化管理的过程,是坚持以人为本,积极倡导自主管理的过程,从而使税务干部对标准要求耳熟能详,进而自觉做到按章办事,自律意识、工作责任意识和工作效能意识显著提高。另外,由于对税收管理工作进一步明确了具体内容,强化了实时监控,促进了及时流转,税务干部普遍感到肩上的担子重了,责任大了,主动进位管理的多了,相互推诿扯皮的少了。由于各项工作都有量化指标,各个岗位都有具体职责,在单位内部逐步形成了一种言必谈标准、行必为标准、事事对标准、时时想标准的良好风尚,工作节奏明显加快,工作效率明显提高。

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