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税务理论知识:经济全球化下的国际税收竞争与税收优惠

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来源:转载更新时间:2017-08-10
内容提要: 本文从经济全球化入手,论述了经济全球化、税收国际化、国际税收竞争与税收优惠的关系,主张纵向研究国际税收竞争,从国民经济发展的全局出发审视利用税收优惠手段参与国际税收竞争的利与弊。

  关键词:经济全球化;税收国际化;国际税收竞争;税收优惠

  自20世纪80年代以来,以减税为鲜明特征之一的税制改革在世界各国普遍推行,这除了与税收理论的自身发展相关之外,还与经济全球化的宏观背景密不可分。经济全球化使国际经济资源的自由流动成为可能并日趋便捷,各国要发展经济必须拥有优势经济资源,而对国际经济资源的争夺带来了多方位的竞争,国际税收竞争即是其中的一个重要方面,运用税收优惠手段参与国际税收竞争是各国普遍采用的方式之一。

  一、国际税收竞争是经济全球化发展的必然产物

  经济全球化是指商品和服务交易、资本流动、技术信息传播、消费和生产活动等,在全球范围内日益紧密地联系在一起的、相互依赖性日益增强的经济态势。[1]经济全球化是一种有着多方面和多层次内涵的复杂的社会经济现象,是一个过程,是一种状态。究其本质,经济全球化就是资源配置的国际化,是市场经济发展到一定阶段的必然要求和结果,同时对人类社会经济的发展起着重要的作用。所以说,经济全球化是世界经济发展的重要阶段之一。

  1 税收国际化是经济全球化发展的必然结果

  税收国际化是经济全球化带来的趋同效应之一,是世界经济国际化发展的必然结果,是以税制趋同、相互协调为主要特征的。20世纪80年代以来的税制改革运动就充分体现了这一点。这次税制改革运动在财政史上是空前的,其形式上的相似性和范围上的广泛性更是历次税制改革所不能及的。范围上的广泛性表现在这次税制改革的全球性,几乎涉及了所有国家;形式上的相似性对于发达国家来说更为突出,主要表现在以下六个方面:(1)税制改革的普遍特点是降低个人所得税税率。(2)伴随税率的降低,削减所得税的纳税档次。(3)拓宽所得税税基。(4)税种组合的变化。削减个人所得税部分是通过其他税种的增收来弥补的,通常采用的方式是从所得课税转向支出课税。(5)降低公司所得税税率的同时拓宽了税基。有时公司税也有向归属制转变,或者是从部分归属制转向完全归属制的趋势。(6)强化税务管理。

  2 经济全球化发展加速了税收国际化进程

  首先,经济全球化使国与国之间的联系日益密切,税收理论的研究与发展超越了国别的界限。其次,经济全球化进程加剧了各国对经济资源的争夺,国际税源竞争不可避免,各国争相推出税收优惠政策,在税收政策上逐步趋同。第三,经济的跨国交流客观上要求公平税负、减少税收歧视,各国在经济全球化的大背景下采取合作的态度、协调彼此之间的税收制度是明智的选择。最后,随着科学技术的发展,经济要素全球流动的频率更加快捷,跨国纳税人的国际逃税与避税行为变得更加隐蔽, 因此只有各国政府进行充分合作、加强税收征管方面的协调,才有可能保证各国税源的完整。所以说,税收国际化是经济全球化发展的必然产物,反过来,经济全球化发展加速了税收国际化的进程。

  3 国际税收竞争是税收国际化的必然产物

  当经济发展到全球化阶段时,公平竞争的市场由国内扩展到国际,原来单纯执行宏观调控职能的政府部门开始成为在国际市场上提供公共产品的竞争主体,国际税收竞争开始加剧。在竞争初期,由于市场不够成熟,主要是价格竞争,于是各国政府争相为外国投资者提供税收优惠以期达到吸引外资、发展经济的目的。这直接导致了20世纪80年代以来的世界性的减税浪潮,所以说,国际税收竞争是税收国际化的必然产物。

  4 税收优惠是目前各国参与国际税收竞争的常见方式之一

  从纵向上看,我们可以把参与国际税收竞争的主要方式分为两个阶段,即以税收优惠(包括与税收优惠具有相同作用的减税行为)为主要手段的初级阶段和以创造良好的政治、经济、法律、文化环境及巨大的市场为主要手段的高级阶段。各国参与国际税收竞争的主要手段应与其经济发展阶段相适应,目前大多数发展中国家都致力于以税收优惠的方式或与税收优惠具有相同作用的减税政策来参与国际税收竞争,比较而言,发达国家的单纯而普遍的税收优惠政策就要少得多,但这并未影响国际经济资源向该国流动。可以说,当经济发展到一定程度后,税收优惠政策在吸引国际流动经济资源上的作用越来越弱,这时候就应该适当调整一国参与国际税收竞争的手段,以实现本国利益的最大化。但对绝大多数国家而言,税收优惠政策仍是他们目前参与国际税收竞争的主要手段之一,其地位和作用是无可替代的。

  二、利用税收优惠手段参与国际税收竞争的利弊得失

  税收优惠手段一方面有助于吸引更多的国际流动经济资源进入本国,以促进本国经济的发展;另一方面,税收优惠手段如果使用的过多、过滥就会侵蚀本国税基、阻碍该国民族工业的发展。所以说,税收优惠是一柄“双刃剑”,在使用时应尽可能地扬长避短,以期实现国家利益的最大化。

  1 利用税收优惠手段参与国际税收竞争的主要优势

  在东道国利用税收优惠手段参与国际税收竞争的情况下,对于国际流动经济资源的所有者而言,一方面降低了他们的成本,提高了他们的收益—成本比;另一方面,相对低廉的成本有利于他们在该国的市场竞争中占据优势地位,获得巨额利润。正是在微观经济主体这种趋利动机的作用下,税收优惠对国际流动经济资源的所有者具有吸引力。且在一定范围内,税收优惠的程度越大,对国际流动经济资源的所有者的吸引力越大。

  利用税收优惠手段参与国际税收竞争可以给东道国的经济发展注入活力、带来良性循环。国际流动经济资源是东道国所稀缺的资源,虽然利用税收优惠手段来吸引这部分资源流入本国在表面上看来会影响本国的税收收入、抑制民族工业的发展,但只要措施得当,将是利大于弊。只要措施得当,在利用税收优惠手段引进外资后,随之而来的还包括外资企业先进的技术、科学的管理经验,这将降低本国企业的学习成本。同时,外资企业的进入大多有一个本地化的过程,会给东道国带来部分直接和大量间接的就业岗位,有利于缓解东道国的就业压力。另外,大多数国家都面临着自身经济发展的瓶颈限制问题,国际流动经济资源的引进有利于东道国突破瓶颈的限制,经济发展跃上新的台阶,从而使经济发展步入良性循环。经济进入良性循环后,税基随之扩大,虽然优惠税率较低,但扩大了的税基弥补了优惠税率给财政收入带来的损失。如中国作为最大的发展中国家,从1993年起利用外资连续9年居发展中国家首位,2002年中国利用外资首次超过美国,成为全球第一引资大国。税收优惠对吸引外资进入中国并使中国经济保持持续高增长功不可没。所以说,利用税收优惠手段参与国际税收竞争既有利于东道国的发展,又有利于国际流动经济资源所有者的获利。

  2 利用税收优惠手段参与国际税收竞争的主要弊端

  (1)利用税收优惠手段参与国际税收竞争可能带来税收收入流失,影响财政状况。虽然在经济政策、税收制度合理的情况下,适度的减税和税收优惠可以有效促进经济发展,从而扩大税源,弥补税收收入的不足,但由于“时滞”效应的存在,税收收入在短期内必然会受到较大影响,只不过强度不同而已。在政府支出既定甚或呈“刚性”增长的前提下,无偿财政收入的减少就意味着有偿财政收入的增加,也就是国债发行量的迅速扩张,可能引发债务危机,从而在更大程度上抑制甚或损害国民经济的发展。另外,各国在对外资实行税收优惠的同时往往要调整其他方面的税收以保证财政收入,这样做会导致经济的扭曲,也不利于国民经济的长远发展。据中国财政部的一份调查资料测算,1998—2000年,外资企业所得税的综合税率水平分别为22.06%、21.85%和22.37%,实际税负水平分别为10.35%、11.59%和13.09%.[2]两者相差10个百分点左右,大大低于内资企业的所得税率,在一定程度上对财政收入产生了影响。

  因此在利用税收优惠手段吸引国际流动经济资源的同时不能忽视税收的收入功能,必须考虑税收收入对一国财政的影响。

  (2)利用税收优惠手段参与国际税收竞争可能带来生产和消费的扭曲,不利于国民经济的长远发展。利用税收优惠手段参与国际税收竞争,降低了外国投资者的税率、形成税负不公的局面,降低了外国投资者的生产及经营成本、人为扩大了外国投资者的获利空间,不利于本国民族工业的发展。从生产者的角度来看,在其它条件都相同的情况下,外国投资者的利润高于东道国投资者,扭曲了生产;从消费者的角度来看,差别税率为外国投资者提供的竞争优势将直接或间接地体现在价格上,从而影响消费者的选择,进而扭曲了消费行为。无论是生产方面的扭曲还是消费方面的扭曲,归结起来,产生的必然后果都是不利于东道国民族工业发展。

  (3)利用税收优惠手段参与国际税收竞争可能引发本国的资本外逃。本国投资者相对于他国而言是外国投资者,在世界各国普遍采用税收优惠方式参与国际税收竞争的前提下,本国投资者在外国可以享受税收优惠即获得更有利的税收条件。那么,微观经济主体在自身趋利动机的作用下,就极有可能去他国投资,出现资本外逃现象。美国国内收入局近期公布了一份统计数据摘要,涉及美国7500家最大受控外国公司在2000年的经营行为。[3]该数据进一步证实了最新的研究结果,那就是美国跨国公司已经将其利润迅速转移到税收极为优惠的避税港。

  三、国际税收竞争与税收优惠带给我们的政策启示

  1 在积极参与国际税收竞争的同时,注意国际税收的协调

  按照国际税收竞争的后果划分,有正常的国际税收竞争和有害的国际税收竞争,即“恶性国际税收竞争”。正常的国际税收竞争是我们要大力参与的,有害的国际税收竞争是我们要尽量避免的,“恶性国际税收竞争”会给参与国的经济带来极大的不良影响,需要各个国家进行国际税收的协调。当然,参与国际税收协调,各国在获利的同时也会付出一定代价,通常税收协调是以让渡一部分税收主权为代价的。

  如果不对税收竞争进行一定的制度性协调,最终付出的代价将是各国税收主权的丧失。国际税收协调是一项极其复杂的工作,它既要维护各国选择其税收政策的自由,又要使其遵守国际准则。但是,在执行中没有可以衡量的标准,过度的协调也会变成有害的协调。因此,国际税收协调需要谨慎执行。

  2 把握好运用税收优惠方式参与国际税收竞争的“度”

  从某种程度上来讲,国际税收竞争就是税收优惠的竞争。要加强对税收优惠政策的严格管理,加强税收立法、司法及行政性管理活动以防止税收优惠政策制定的随意性,以及税收优惠政策被滥用。税收优惠是参与国际税收竞争的重要手段但不是惟一手段,随着经济的发展、具体情况的变化,各国应从国家利益最大化的角度出发采取最有利于本国发展的策略,所以说,税收优惠的使用应具有时限性。另外,税收优惠的使用在程度上也受到这样或那样的制约,如财政方面收入因素的制约、国际税收政策协调的制约等。因此,要把握好运用税收优惠方式参与国际税收竞争的“度”,以期实现国家利益的最大化。要转变引资理念,实现以优化税收环境吸引外资为主代替以税收优惠为主吸引外资的战略转变。税收环境的优化主要以税收手段和其他配套措施的完善为主要内容,通过提供优质公共产品和公共服务来实现。

  3 规范我国税收优惠政策,建立符合经济全球化发展趋势的标准税制

  根据国际货币基金组织有关专家提出的标准,一个合理和“标准”的税收制度应符合以下几个基本条件:一是税类、税种较少,主要包括进口税、货物税(有选择地征收)、一般销售税(包括增值税)、个人所得税、公司所得税和财产税;二是税率档次不多,边际税率不宜过高;三是税收优惠和税收减免应尽量地少,以减少税收的管理成本;四是各个税种基本要素的规定应基本一致。[4]如增值税、公司所得税、个人所得税及社会保障税等世界性税种的内容,只存在着大同小异的具体规定。此外,税制建立以后,还应建立科学合理、并具有国际化标准的征管制度。从国民经济利益最大化的原则出发,实施税收优惠政策的同时考虑标准化税制的建立,用科学发展观来指导税收理论与实践。在我国现阶段,可以从以下几方面来规范现行税收优惠政策:

  (1)对产业性税收优惠政策进行调整。具体来讲,对能源、高新技术企业和促进我国环境保护的产业和项目,可根据需要给予不同程度的税收优惠,取消对一般加工业,特别是劳动密集型产业的税收优惠。

  (2)对区域性税收优惠政策进行调整。建议取消现存对沿海、沿江、沿边、特区、开发区的多层次优惠,而保留五个特区、上海浦东新区的优惠政策。对中西部环境较好的地区可予以重点扶持,培育新的经济增长点,设立“特区”,在特区内内外资企业均可以享受同等的税收优惠,最终通过这些“特区”的发展带动广大中西部的全面发展。当然,国家确定的“老、少、边、穷”等落后地区也可以享受这些税收优惠,鼓励内外资企业向中西部和“老、少、边、穷”地区投资开发。

  (3)规范税收优惠的方式。应迅速实现以直接优惠为主向以间接优惠为主的转化,采取优惠税率、定期减免、弥补亏损、加速折旧、税前扣除、延迟纳税等多种优惠形式,建立一套事前优惠加强引导、事中优惠降低风险、事后优惠利益激励的税收优惠体系。

  (4)开展税收优惠政策的实证研究。将引进的外资额与资本外逃的数额相对照,进行动态跟踪,可以轧差得出一国的经济资源是净流入还是净流出。因此,国家在制定税收优惠政策时应进行全方位的考虑,而不是只盯着外资看,以免形成引进的少、流出的多的不利局面。

  参考文献:

  [1] 王明华 经济全球化的几个理论问题[J] 经济问题,2002,(6):11

  [2] 王聪 公平与效率:金融税制和国有商业银行税负[N] 金融时报,2003-05-06

  [3] MartinA Sullivan LatestU S IRSdatashowjumpintaxhavenprofits[J] TaxNotesInternational,Vol 36,No 3,2004:202—204

  [4] 李润身,杨宁 税收国际化问题的初步研究[J] 财经问题研究,2001,(9):67

  [5] 梅春国 经济全球化推动下的国际税收竞争及其对我国税制的挑战[J] 涉外税务,2001,(2):10

  [6] 付伯颖,齐海鹏 经济全球化的税收效应与我国税制改革的政策取向[J] 现代财经,2001,(9):35—36

  [7] [英]锡德里克桑福德著,张文春,匡小平译 成功税制改革的经验与问题(第1卷)[M] 北京:中国人民大学出版社,2001:10—18

  [8] 张会萍 审视国际税收竞争[J] 税务研究,2001,(7):8—9

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