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税务理论知识:我国地方税体系建设若干问题探析

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来源:转载更新时间:2017-08-11

  一、我国地方税体系建设的若干问题

  地方税体系建设既要从促进地方各项社会经济事业发展出发,也要根据中央和地方各级政府间责权的划分,还要考虑地方税本身制度结构的科学性、合理性和对市场经济体制的适应性。针对我国目前实际情况,结合国际经验,笔者认为,我国的地方税体系建设应着重考虑以下几个方面:

  (一)地方税体系建设要与国情相适应

  一国的税收制度应与其领土幅员、资源状况、行政管理制度和管理水平以及经济发展水平等相适应。作为国家税收制度重要组成部分的地方税体系的建设自然也不例外。从自然状况来讲,我国是一个地域辽阔、人口众多、多民族的国家,由于地理位置、自然资源状况、气候条件等自然因素的影响,地区间社会经济发展水平极不平衡,集中表现为沿海东部地区和内陆中西部地区的差距不仅客观存在而且还在不断拉大,由此导致地区间的税源分布状况存在较大差异,所以,地方税体系的建设应体现这种差异性。从经济状况来讲,有两方面现实,一是我国经济发展正处在起飞阶段,社会综合生产力水平虽然较改革开放前有很大提高,但同发达国家相比仍有差距;二是经济体制正处在由计划经济向市场经济转轨时期,市场机制和法律体系尚不健全。这一方面影响了地方税税种的选择和设计,另一方面也决定了地方税体系的建设同市场经济体制一样是一个逐步建立和完善的过程,而不是一朝一夕的事情。

  (二)税权要与政府职能相结合

  政府具有资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。中央和地方各级政府均承担一定的资源配置职能。全国性公共产品是关系国家利益、国内所有居民都能同时受益的各项公共产品,如国防、国际事务、大型公共工程等由中央政府提供。地方性公共产品主要是辖区内居民受益的公共产品,如治安消防、地方基础生活设施、道路建设、教育、医疗、劳保福利等,由地方政府提供。收入分配职能和经济稳定职能则主要由中央政府承担。

  在我国,地方政府负有广泛而重要的资源配置职能,负责提供社会公共产品的大部分,而且随着我国教育体制、养老、医疗、失业等社会福利制度的改革,地方政府必将承担起比现在更多、更大的支出职能。此外,同中央政府提供的公共产品相比,地方政府提供的公共产品与当地居民利益之间的关系更为直接和密切。因此,有必要赋予地方政府一定的税收立法权,使地方税收来源与地方政府公共支出之间、地方政府收支与当地居民生活利益之间的关系更为直观和密切。

  (三)地方税体系建设应考虑地区差异性和流动性,防范辖区间恶性税收竞争

  地区差异性是指地区之间在自然资源状况、经济发展水平、经济结构、税源状况、消费习惯等方面存在的较大差别,各地居民因此对社会公共产品的需求也存在差别。地方流动性是指经济资源如资金,劳动力等生产要素以及商品、劳务等在不同地区之间自由流动,由于存在地区差异性,地方税制应因地制宜,如地方政府对某些地方性税种可以根据本地区实际在一定幅度内选择具体的税率。由于存在地方流动性,就必须对地方政府特别是基层税务征收机关的实际课税权力进行严格的限制,加强约束和监督,以防范辖区问恶性税收竞争。

  (四)保持地方税收规模适度,确立中央税收收入在国家税收收入中的主导地位

  中央税收的主导地位是由中央政府的地位和职能决定的。中央政府是国家的最高行政机构,负有全国性资源配置、收入分配、经济稳定、协调地区经济平衡发展等宏观调控职能,为了增强中央政府在国家社会经济活动中的宏观调控能力,中央税收入必须在国家税收收入中占主导地位。从实行分税制国家的情况来看,无论采取的是哪一种分税制模式,其中央税收收入在国家税收收入中均占主导地位。

  表1:

  部分国家中央和地方税收收入比重(%)
┌───┬────┬────┬────┬────┬────┐
│   │ 美国 │ 英国 │ 法国 │ 日本 │ 德国 │
│   │(1983)│(1983)│(1980)│(1983)│(1983)│
├───┼────┼────┼────┼────┼────┤
│中央税│ 57.66│ 82.40│ 76.60│ 64.10│ 49.80│
├───┼────┼────┼────┼────┼────┤
│地方税│ 42.34│ 17.60│ 23.40│ 35.90│ 50.20│
└───┴────┴────┴────┴────┴────┘

资料来源:姜维壮主编《比较财政管理学》(中国财政经济出版社1992年版,第74页)。

  我国地域辽阔,地区之间的自然经济状况千差万别,地区间公共服务和社会经济发展极不平衡。但我国又是一个中央集权制国家,在经济体制上实行的是有中国特色的社会主义市场经济体制。这些特点决定了中央宏观调控的重要性。为了使社会主义市场经济健康稳定发展,缩小东西部地区差距,使全国各个不同地区之间经济协调、平衡发展,必须增强中央财力,中央税收收入占全国税收收入的比重应保持在60%以上为宜。从我国近期实际看,中央税收收入比重偏低,1995年为53%,应在地方税体系建设中考虑调整提高。

  (五)地方税体系建设要有规范化的政府间财政转移支付制度相配合

  政府间财政转移支付制度是分税制财税管理体制的重要组成部分,是各国政府用以调节和引导地方政府的财政活动、促进地区间基本公共服务均等化和实施特定政策目标的重要手段。发达国家的经验表明,规范化的政府间财政转移支付制度在促进财政资源的有效配置和公平分配、协调各地区间社会经济平衡发展和鼓励地方政府提供重要外部性的公共服务方面,在增强国内各民族、各地区之间的团结和凝聚力方面发挥着积极的作用。我国长期以来由于缺乏规范化的制度,转移支付资金的分配办法不够规范和科学,目前从总体上看,财政转移支付制度仍然未能成为引导与制衡地方政府的财政活动和实施政策目标的有效工具,应有的制度效益和资金使用效益都远没有发挥出来。

  (六)地方税税种的选择应结合政府职能分工和税种性质及功能、税源特点、征管效率等因素来进行

  根据中央和地方政府职能分工的不同,税种的选择和划分应遵循以下原则:调节全社会收入分配的税种,在经济稳定与增长中具有周期性(1983)变动趋势、可以作为经济稳定手段的税种,宏观调控性能强、协调国际税收关系作用大的税种,税源在地区间分布极不平衡。具有调节自然资源级差性质的税种,应划归中央;具有明显受益性质、主要用于提供与居民日常生活关系密切的公共产品的资源配置类税种,流动性较差的财产类税种,与地方社会经济发展密切相关的小税种等,应划归地方;税源广泛、收入功能较强的中性税种,可作为中央和地方共享税,通过分享的比例调节中央和地方税收收入规模,以满足中央宏观调控和地方资源配置的职能需要。

  (七)确立税收在地方政府收入中的主体地位

  税收在地方政府收入中的主体地位,既由税收的基本特征所决定,也是地方政府实现资源配置职能的需要。然而,从我国近年来的实际情况看,各级政府特别是省以下地方政府各职能部门的各种名目的收费收入占地方政府收入比重过大,在政府收入中与税收收入的比重相当甚至超过了税收收入,这种收入格局的形成虽然有其历史必然性,但这种费大税小的格局产生了种种危害,其中很重要的一点就是,这些收费不纳入财政统一预算管理而由政府各职能部门自收自支,极大地削弱了政府进行资源配置的功能,使政府所追求的社会公共利益受到损害。

  二、我国地方税体系建设的制度选择

  (一)赋予地方适度的税收立法权

  税收立法权的划分是税收管理体制的核心问题,也是建设地方税体系的前提。我国现行税收立法权高度集中于中央,这与社会主义市场经济发展已不相适应,制约了税收职能作用的发挥,也给中央和地方财政增加了巨大的压力,造成效率损失。赋予地方适度的税收立法权,是提高资源配置效率的要求。税收立法权实质上是一种资源配置决策权,地方比中央更能详细具体地掌握辖区经济信息,根据辖区经济、税源发展和地方性公共产品的供求情况,通过地方税收立法,优化区域资源配置,以减少资源配置的效率损失。赋予地方适度的税收立法权,是进一步完善分税制财税管理体制的内在要求,完善的分税制财税管理体制要求政府职责和权利在中央与地方之间科学合理地划分。如对全国统一开征、税基流动性较大、与稳定经济和收入再分配有关的地方税种,其税收立法权应由中央掌握;对全国普遍开征、但作用范围仅限于地方、对宏观经济影响不大的地方税种,如财产税、受益税,立法权可适当下放地方;地方还可根据本地情况开征新的地方税种,但中央应拥有对地方开征税种的否决权。

  (二)科学合理地划分税种

  划分税种的主要标准,应该是政府职能分工和税种的性质、功能、作用。我国现行的中央税、地方税、共享税,税种划分的标准不够科学,同时存在按税种、企业、行业、部门、课税对象品目等多种标准,结果导致共亨税税种过多,几乎涉及所有主要税种,形式上看仅增值税、资源税、证券交易印花税为共享税,实际上企业所得税、营业税、城建税也具有明显的共享税性质,上述税种在规模上已占税收总收入的80%,共亨税比重过大,涉及税种过多,影响了中央税体系和地方税体系的健全。从中央税体系看,仅消费税和关税属独立的中央税税种,税种单一,功能缺位,其主导地位难以保证;从地方税体系看,税种数量不少,但缺乏稳定、有效的主体税种,地方税体系建设的方向和目标不明确。

  科学合理地划分税种,既是分税制进一步改革的重要内容,也是中央税体系和地方税体系建设的前提和基础。划分税种的大体方向应该是:稳定、调节和分配功能强的税种,如企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易税宜划归中央;资源配置、受益性质明显的税种,如营业税、城建税应全部划归地方;收入功能强的增值税仍可作为共享税,共享的比例随中央和地方税收余缺的状况和经济情况的变化而调整。在此基础上再进行两大税系的制度改革和建设。随着我国经济的发展变化和地方税体系的建设和完善,未来地方税体系的主体税种应较明确,主辅相承,结构完整。省级地方政府的主体税收应是营业税或增值税的分成部分,其次有城建税和财产税类相配合;县级地方政府的主体税收应以改革后以及不断发展的财产税类,如土地税、房产税、车船税、契税、遗产税和赠与税等为内容,辅之以其他税种;乡镇级基层政府的税收来源则应以农牧业税收和受益类税收为主,另有其他税收以及规费、使用费等收费相辅。各级地方政府财政收支不足部分,应通过规范的政府间财政转移支付制度进行平衡。

  (三)尽快改革某些现行地方税税种,创造条件开征新税种

  应对某些明显与社会经济发展不相适应的地方税种,包括土地使用税、房产税、车船使用税、城建税、印花税以及对涉外企业和外籍人员适用的城市房地产税、车船使用牌照税等的征收办法进行改革。同时创造条件开征遗产税和赠与税,尽快实行银行存款实名制,建立健全个人财产登记和估价制度,修订财产继承和赠与的相关法律,为开征遗产税和赠与税做好准备工作。

  主要参考资料:

  (1)吴俊培《中央与地方的财政关系》(载《涉外税务》1998年第12期)。

  (2)李传永《对重构我国中央和地方税制体系的思考》(载《涉外税务》1997年第11期)。

  (3)王政《我国县级财政若干问题研究》(载《地方财政》1999年第4——5期)。

  (4)李大明《地方税收立法权的研究》(载《税务研究》1998年第8期)。

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