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税务理论知识:欧盟各国税收制度竞争与协调现状分析

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来源:转载更新时间:2017-08-21

摘 要:伴随着欧洲经济一体化的不断扩大,欧盟各国普遍采用税收竞争的手段来吸引外来投资,改善本国企业竞争力,对于这种税收竞争所带来的后果,各国评价不一。文章试图通过对欧盟各国税收既有竞争又希望协调的现状进行分析,来探讨如何在欧盟内部消除有害税收竞争,实现税收协调的目标。

关键词:欧盟:税收竞争:协调

资本、商品和人员流动性的提高,国际经济一体化的加快发展,在一定程度上意味着税基在国际间的加快流动;同时,也意味着国际间税收竞争的加剧。因为,各国为了扩大税基,竞相提供有利的税收待遇,特别是资本收入的税收竞争,在国际经济中显得越来越重要。事实上,这样的税收竞争在欧盟成员国之间早已是不争的事实。随着欧洲经济一体化的不断扩大、欧元的引入,税收政策越来越成为欧盟各国的主要竞争手段。单一货币的实行消除了汇率风险,也使通过贬值本国货币加强竞争力的手段自然消失,所以欧盟各国利用优惠的税收制度和政策进行税收竞争的可能性大大加强,通过税收竞争,改善本国企业的竞争力,吸引外来投资已经成为欧盟各国普遍采用的政策工具。

一、欧盟各国税收竞争的现状

在世界范围内,减税目前已经成了一种潮流和趋势。20世纪80年代世界范围内的税收改革,OECD国家的公司税的平均税率在80年代末已比80年代初下降了6个百分点(下降比例为12%),利息收入税的平均最高税率下降了13个百分点(下降比例为25%)。90年代北欧国家的税收改革力度更大。1991年,瑞典对资本所得税实行30%的统一税率(大大低于原来最高的边际税率);1992年,挪威采用相同的税收体制,但税率更低,只有28%;芬兰紧跟其后,税率还要低,只有25%。而在新世纪来临之际,欧洲各国又相继推出以减税为主要特点的税收改革,这种现象只能这样解释:国际间的税收竞争是一个重要因素。

在欧盟范围内,各个国家更加自愿地利用税收这个武器来吸引外国企业或阻止本国企业到国外去投资设厂。现在通过补贴来帮助本国企业的可能性已越来越小了。欧洲委员会已经越来越严格地执行罗马条约第92条规定,限制各国对本国企业进行补助。近年来,欧盟各国都在通过持续减低公司税的税率来促进本国企业与外国企业的竞争力,同时吸引外国企业来投资。有些国家在这方面提供的条件非常优惠。如爱尔兰,对制造业企业和从事国际贸易的服务性公司只征收税率仅为10%的利润税,这种超低所得税率给其他国家带来了巨大的压力,也引起了其他欧盟国家的不满,最后在欧洲委员会其他成员国的抗议下,爱尔兰不得不取消了该税率,但实行了一种税率为12.5%的正常公司税税率。英国也为企业提供了特殊的政策条件,如对小企业(利润低于240万法郎)的公司利润税的税率是20%,而不像法国的36.6%,在这些低税率政策的诱惑之下,许多法国的商人、手工艺者和小企业主都纷纷选择去海峡对岸定居或投资设厂。而2000年8月底法国政府的税收改革方案规定3年内取消10%的公司附加税,使公司税税率降至33.3%。对于中小企业的公司税,年营业额低于5000万法郎、至少75%的股份由自然人控制的企业,对不超过25万法郎的那部分利润的税收,2001年的公司所得税税率降至25%,2002年降至15%。具有流动性的经济活动的发展,如金融活动,大大有利于税收竞争的开展。当然,税收竞争不仅仅存在于欧盟内部成员国,它已经是一种世界性的现象。在1985~1994年间。七国集团在税率极低的南太平洋岛国上的直接投资提高了四倍,已经超过了2000亿美元。与此同时,那些通常不征任何税收或只象征性地征一点所得税和公司利润税的,被称为“税收天堂”的飞地的数量也大幅度地增加。至于跨国公司。对于利用各国税收制度的差别来获取利益早已深谙此道。通过确定转移价格,跨国公司可以让利润出现在税收负担最小的国家中,而在税收负担比较重的国家中,可以让企业产生的利润很小或甚至亏损。虽然很多国家对关联企业的转让定价实施了严格的规定,但由于跨国税务调查取证、国际间税收协作的难度很大,以及调查的成本过高,以至于跨国公司利用转让定价避税的手段依然大行其道,欧盟成员国的这种潜在税收损失也不可估量。

二、欧盟各国税收竞争的利弊分析

从企业的角度来分析,各国税收竞争给企业带来的好处是显而易见的,给企业选择投资地点和投资项目带来了更多的选择,资本总会流向税后收益更大的地区和行业。而从国家角度来考虑,各国税收竞争带来的好处是使各国税收制度的趋同和税收压力的减弱。无疑,正是由于内部的单一市场通过税收竞争使欧盟各国的税收制度趋于协调和接近。世界经济的一体化是导致税制改革往扩大税基、减低税率方向发展的一个重要因素,它减少了因税收制度而可能发生的经济扭曲。欧盟经济一体化也同样使各国不断地对本国税制进行评价,并在必要时进行调整,以改善投资的税收环境和减少资本流动的障碍。税收竞争在某种程度上能降低公共服务的成本、使税收制度更加有效率。在欧盟中,爱尔兰就认为其公司税的税率低是有道理的。因为与其欧洲的竞争对手相比,在地理环境上就不如比利时、荷兰有利;而在劳动力成本上又远远高于东欧和东南亚国家。而实施较低的公司税率以后,在最近的几年内,爱尔兰经历了一个较高的经济增长率,并且还拥有一些不可忽视的成功法宝,如高质量的基础设施和教育水平较高的劳动力队伍。这些都与其实行的税收政策不无关系。

但是税收竞争产生的不利后果也是显而易见的。

首先是税收递减效应,税率的降低或将导致各国政府的收入下降。其次,各国税收竞争的第二个后果是国家把税收负担转移到流动性弱的要素上来。因为,流动性大的生产要素,如资本,如果对其征税或税率较高的话,在税收竞争的情况下,就会面临税基流失的风险。由于对流动性活动的税收征收越来越困难。国家如果要维持现有公共服务的水平,就面临着要从劳动、消费和其他非流动性活动中提高税收的风险。这样一种转变,将使税收制度变得更加不公平,并且,由于税基的减少,又将产生新的经济扭曲。从这些年来税收结构的变化中可以看出,流动性大的要素的税收负担有减轻的趋势,而流动性小的要素的税收负担有提高的趋势。据有关研究,在1981年至1995年间,储蓄收入税的有效税率欧盟平均下降了10%左右,而对劳动的税收则增加了7%。税收竞争的第三个后果是国家税收减少后,不得不减少公共产品的提供,难以满足人们对公共产品和服务的需要。税收竞争产生以上几个方面的后果既损失效率,又有悖公平原则。

从违背公平的角度看。不是所有的纳税人都有同样利用逃避税收的可能性。金融资本和工业资本由于其流动性大能够得到免税,劳动者和不动产的 税收负担将增加,考虑到资本收入大多是为社会最富有的阶层所拥有。这种状况不仅不符合横向公平,也不符合纵向公平。大企业、最优秀的劳动者、巨额资产的拥有者将是税收竞争的最大获益者。

税收竞争对效率不利的影响表现在它对投资和企业选址等经济活动的决策产生影响。人们的经济决策不再取决于对要素的收益和成本的对比,还必须考虑到税收的因素。其结果是,资源可能从最能得到有效使用的地区流出,流到其他使用效率不高、但税收政策优惠的地方,从而使整体经济效率受到损失。一个不受控制的、混乱的税收竞争又将会采用复杂而成本高昂的反偷漏税的条例,从而增加税务管理成本,这也不利于鼓励某些企业发展国际间的经济活动。

三、欧盟对待税收竞争的态度及其发展沿革

税收竞争如果能降低公共服务的成本,使税收制度更有效率的话,税收竞争就是有益的,但税收竞争也存在着竞相降低税收和降低公共服务的数量和质量的风险。因此,欧盟各国一方面都在降低税率,形成实质的税收竞争;另一方面,又希望将税收竞争所带来的不良后果减至最低,即所谓消除有害税收竞争,对税收进行协调。有关税收竞争及其产生的经济后果的经济学理论,最早可以追溯到查尔斯·蒂博(Charles Tiebout)于1956年对地方政府公共物品的提供所作的一项研究;不过,税收竞争真正引起人们的注意,并为人们所广泛讨论。却是在1998年OECD提出的重要报告之后。

1996年5月,OECD成员国部长会议要求OECD组织制定切实有效的措施,抵制由于避税港有害的税收竞争而造成的对投资和融资决策的扭曲效应以及对侵蚀国家税基的影响。1998年,OECD公布了一份报告,题目为《有害税收竞争:一个正在出现的全球性问题》。该报告界定了有害的税收优惠制度和避税港概念,并且提出了一些建议措施以抵制有害税收竞争。为了确保1998年报告得到真正实施,OECD理事会对成员国政府提出了一些具体要求,并对各国的实施情况进行了检查。2000年6月26日,OECD提出了一份新的报告,认为OECD成员国中实施的47种税收竞争措施都具有潜在有害性,并且具体列出与此有关的一些机构的名字,如比利时协调中心、匈牙利海外运作公司、卢森堡财政部等,OECD规定,这些机构的有害税收竞争措施必须在2003年4月以前消除。

由于欧盟的许多成员国都是OECD成员国,因此,他们对待税收竞争的态度跟OECD相似,而且他们在1997年就通过了防止有害税收竞争的行为准则。2001年7月11日,欧盟发起了一场对国家援助(state aid)进行调查的运动,矛头直指8个欧盟成员国的11项企业税收制度。因此。可以说这场运动加剧了欧盟内部消除有害税收竞争的势头。他们首先调查那些和欧共体条约不一致的税收制度是否构成国家援助。如果构成,那么,该国家援助就必须停止执行;如果国家援助已经“支付”,那么必须立即从受益人那里收回。卢森堡金融公司的税收待遇和荷兰为国际融资活动实行的特殊财政制度都属于这次被调查之列。欧盟还建议另外四个成员国立即修正其税收制度,以便与欧盟原则保持一致,否则,欧盟就可以按正规的公开程序对它们进行调查。

实际上,受欧洲竞争法观念的影响,对于实施竞争性税收政策,欧盟在欧共体成立之初就持一种审慎的态度。欧共体条约(罗马条约)中就有两个条款跟欧盟成员国制定税收政策密切相关。条约第100条规定,如果一成员国的税收立法将影响到其他成员国的国内税收政策,那么,该项税收立法就必须取得所有其他成员国的一致同意,即所谓的一致同意要求(unanimity requirement)。而条约第87条则禁止成员国制定具有反竞争性以及歧视性国家援助的国内税收政策,禁止以反竞争性或者歧视性方式强制执行中立的税收政策。根据第100条,理事会在取得欧盟委员会一致同意的基础上,并在征求欧洲议会以及经济及社会委员会的意见后,应当发布指令,以便其他成员国使其制定的直接影响到共同市场的建立或运行的法律、法规或行政规章跟其保持一致。由于成员国的国内税收政策也属于第100条的管辖范围之内,因此任何影响国内税收政策的立法措施(包括公司税率)都必须得到所有成员国的支持。而根据该条约第87条和90条,成员国不得制定或者强制执行最终导致反竞争性或者歧视性国家援助的国内税收政策。根据第90条规定,一成员国可以对其境内从事商业活动的公民、公司及其他单位征税。而第87条则通过禁止反竞争性或歧视性国家援助的方式。对成员国的征税能力加以限制。只要存在反竞争性或者歧视性税收政策,受害方就可以在实施国的国内法院或者在欧洲法院提起法律诉讼或者衡平诉讼。1990年,荷兰财政部长奥诺·卢丁(Onno Rudding)受命主持一个委员会,以设计一套旨在消除共同市场内扭曲行为的具体措施。该委员会发现,外国投资商在各成员国所承担的税负存在很大差异,而且税收因素是投资商作出商业决策时唯一考虑的因素。于是,该委员会在1992年的报告中呼吁制定一个《直接商业税收行为准则》,并在报告中罗列了各成员国构成违反《欧共体条约》第87条规定的反竞争性或歧视性国家援助的各种行为类型。这个准则在1997年终于获得欧洲委员会通过,从而成为欧盟关于公司税收的第一个也是唯一一个协议。

根据该行为准则,跟第87条规定相左的所有国内税收措施必须在2002年之前逐步取消。但要在此之后确定是否存在歧视性措施或行为就比较困难了,因为各成员国只要将其税收优惠措施平等地适用于所有在其境内从事商业活动的公司,就能够在不违背第87条规定的情况下提供实质性的税收优惠。例如,将某个低税率平等地适用于所有公司,而不考虑他们提供的产品或者服务有何区别,也不考虑他们在国内的主要经营场所,那么这一税收措施就不大可能被认为具有反竞争性或者歧视性。同样,表面上中立的税收措施如果不是以反竞争性或者歧视性的方式执行的,那么也不会得到反对。因此,一个通常可以适用的低税率就有可能避免受到违反第87条的指控。

虽然欧盟各国都在为在联盟内部消除有害税收竞争,实现多赢局面而努力,但是要想真正完全地在欧盟范围内实现税收协调的目标其实是一件相当困难和漫长的事情。如欧盟各国一直将公司税率的协调作为欧洲市场一体化的目标之一。目的是通过建立完全一样的税基、税率和税制,以实现所有成员国的经济增长。欧盟认为,确立最低公司税将有助于消除税收对企业做出经营决策时的影响,从而建立一个平等争夺外国投资的竞技场所(alevel playing field)。如果没有一个最低公司税率,那么发达国家(如德国、法国等)就会担心他们将不得不大幅度降低其税率,从而牺牲其用于社会项目的投资,以获得外国投资。在过去的几年里,有关税收竞争的危害性讨论的最终结果是呼吁在全球范围内进行税收协调,在欧盟范围内建立一个最低的公司税率。而到目前为止,欧盟在政治和经济方面的一体化即将实现,但是在是否要建立最低公司税率方面却存在很大争议。原因就是因为各国的政治经济地理法律等环境的实质差异造成了统一的困难性。因为一个国家某个时点上的税收制度是其历史发展过程中各个时期的税制变化演变而来。欧盟各国在税收的总体水平和税收的结构上都存在着巨大的差别。这些差别要想一蹴而就显然是不现实的。

因此。协调的过程不应该也不可能是各成员国的税制向人们所期望的一个欧盟统一的税收制度接近或趋同的简单过程。如果在某些税种进行协调时必须对成员国的税收结构进行较大改变的话。应该让每个成员国有机会自己对本国的税收制度进行调整,使之与所要达到的目标一致。税收结构是一个整体。其余的各个部分是相互依赖的。从某些原则看,某些税种可能有这样或那样的缺陷,但这种缺陷常常可能被另一些税种部分地弥补掉。如果以协调化为理由,大幅度地减少某些税种,而不考虑整个税制体系,就有可能使整个税收结构失去平衡,协调的目标也将难以实现。因此,税收的协调化过程应该和改革各国不同的税收制度相辅相成,一方面要依据基本的税收原则,使税制尽量地合理和简化,对一切不合理的税收要取缔或减少其税收负担;另一方面,也要依据同样的原则,不放弃增加一些好税种的税收收入权利。因此有理由相信,欧盟各国的税收协调目标实现还需待以时日。

责任编辑:鬼谷子

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