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税务理论知识:分析我国涉外税收优惠政策的调整路径

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来源:转载更新时间:2017-08-21

  内容提要:随着我国对待外资逐渐从追求数量向注重提高质量和提升利用水平等方面转变,涉外税收优惠政策的制定思路也应进行有针对性的调整。对现行政策中存在的主要问题及其带来的不良影响进行系统分析表明,建立新型的涉外税收优惠体系、转变优惠方式、适时推进内外资企业所得税并轨,同时辅以相关的配套措施是完善我国涉外税收优惠政策的基本路径。

  关键词:涉外税收优惠,外商直接投资,优惠方式,企业所得税

  经过20多年的改革开放,我国的社会经济形势发生了巨大变化,改革初期所形成的以区域性优惠为主的多层次涉外税收优惠格局已经难以适应现阶段的经济发展要求,税收优惠政策在扩大外资规模、提高外资质量、增强外资使用效率等方面的促进作用日渐不足。因此,根据当前的经济发展需要对现行的涉外税收优惠政策进行调整,将十分有助于继续发挥该政策在吸引外资过程的导向作用,对于提高我国利用外资水平,保持国民经济健康、快速发展具有重要的现实意义。

  一、我国涉外税收优惠政策中的主要问题

  (一)区域倾斜过度,加大了地区间的发展差距

  我国现行涉外税收优惠政策的主体形成于20世纪80年代,在优先发展东部沿海地区,通过东部带动西部,最终实现共同富裕的政策目标指引下,当时吸引外资的大量税收优惠措施都集中在东部沿海地区,并使得我国的涉外税收优惠呈现“经济特区→经济技术开发区→沿海经济开放区→内地”逐渐递减的区域性倾斜特征。

  不可否认,区域倾斜的税收优惠政策在提高东部地区的引资能力、加速当地的资本形成等方面都发挥了积极作用,并有效促进了东部地区整体经济的高速发展。但过度的倾斜,在一定程度上也使得中西部地区的招商引资变得相对困难,导致外资在我国的地域分布上逐渐失衡(见表1),从而间接加大了区域经济间的发展差距。

  (二)缺乏产业导向性,引致外资的产(行)业分布结构不合理

  长期以来,我国涉外税收优惠政策的着力点一直放在吸引外资的数量和规模上,并没有过多地考虑如何与我国的产业发展政策相结合,来有选择性和针对性的吸引外资,导致国家重点发展的产业引资相对不足、外资投资结构不合理等问题。

  从目前我国国民经济各行业的情况来看(见图一),FDI中的绝大部分投向了第二产业中的传统制造业和第三产业中的房地产业,而国家重点发展的农林牧渔业、科教文卫等行业吸引FDI的数量只占FDI总量的七分之一左右,这在一定程度上与国家的产业政策导向相背,无助于经济结构的调整和产业结构的升级。

  (三)优惠手段过于单一,不利于提高引资质量

  我国现行的涉外税收优惠偏重于采用优惠税率和税收减免等直接优惠方式,对于被国外广泛采取的如加速折旧、投资抵免等间接优惠方式应用较少。单一的直接优惠手段,虽然具有短期效果显著的优点,但在促进企业引进先进技术以及加速技术改造升级等方面并没有太多的激励作用,而且过于直接的优惠措施还易于被纳税人利用来进行偷逃避税,扭曲税收优惠的引导作用。

  此外,由于世界各国对本国公司境外投资所得的税收政策不同,使得我国对外资企业所实行的低税率等直接优惠措施的主要受益者是几个国际避税地,而如美国、日本等不少发达国家并未获得太大优惠。因此,从提高引进外资质量和增强外资使用效率的长远考虑,现阶段的税收优惠方式还存在较大的改进空间。

  (四)过度优惠,影响内费企业的正常发展

  在理论上,涉外税收优惠可分为全面优惠和特定优惠。我国涉外税制创立之初,为了弥补当时投资环境存在的缺陷,并考虑到国内税制本身也面临着较大的调整,所以选择了全面优惠的方式。

  相对于其他国家而言,我国在改革开放后提供给外资企业税收优惠的范围之广、幅度之大以及时间之长都是罕见的。近年来,随着大量涉外税收优惠政策的不断出台和流入我国的FDI逐年增加,有关外资企业的“超国民待遇”问题逐渐开始引起人们的广泛关注。

  外资企业所享受的各种“超国民待遇”,特别是其在所得税税率上与内资企业的不平等,削弱了内资企业的竞争力,不但有悖于公平竞争的要求,而且不利于民族经济的发展和市场经济体制的建立与完善。

  此外,由于内外资企业待遇的差别过大,还使得部分内资企业总是想方设法与外资拉上关系,以享受外资企业的税收优惠,于是直接引发了“假外资”的现象,这些“假外资”在迅速消耗我国有限资源的同时,更对内资企业产生了巨大的“挤出效应”,加剧了内资企业的人才流失和下岗失业等问题的出现。

  二、调整我国涉外税收优惠政策的路径

  现行涉外税收优惠政策中存在的一些问题已经在一定程度上影响了我国利用外资的效率,并对国内经济的正常运行产生了一定的阻碍。因此,从提高外资利用水平,保持国民经济健康发展的角度出发,需要对涉外税收优惠政策进行相应的调整。

  (一)建立以产业性优惠为主、区域性优惠为辅的涉外税收优惠体系

  建立以产业性优惠为主、区域性优惠为辅的涉外税收优惠体系是指涉外税收优惠政策要着力加强与国家产业政策和产业发展战略的协调配合,把外商投资的重点引导到我国急需发展、鼓励发展的产业上来,以促进产业结构的优化升级和产业间的均衡发展;同时,通过逐步减少东部沿海开放地区的多层次税收优惠以及加大对中西部地区招商引资的税收优惠幅度,将外资引入中西部地区,充分发挥外资对经济增长的拉动作用,缩小地区间差距,实现东、中、西部地区的良性发展。具体而言:

  1.制定明确的产业性税收优惠政策,鼓励外资投向第一产业和第三产业,提高流入第二产业的外资质量。首先,通过加大对农业等第一产业的税收优惠幅度,吸引外资、引入国外先进技术和经验,加快我国农业现代化的发展速度,缩小与发达国家农业产业化水平和农业组织化程度的差距。其次,给予投资水利、能源、交通运输等基础产业的外资企业更具吸引力的税收减免措施,以缓解我国基础产业发展滞后的局面。同时,为了促进外资向知识型现代服务业流动,提升我国的文化、教育等行业的发展水平,有必要对相关的外资企业提供明确的税收优惠。此外,就第二产业而言,在一些我国已经占据世界领先地位的诸如纺织、服装等劳动密集型行业以及电视、冰箱、空调等一般电信设备制造业领域,可以逐渐减少对外资企业的税收优惠政策,对于我国现阶段水平与世界差距较大的计算机、电子通信设备、航天航空、生物制药等高科技的新型制造业则应实行幅度较大的税收减免和优惠,以鼓励外资的进入。

  2.调整税收优惠的地域倾斜方向,鼓励外资流入中、西部地区,努力实现区域均衡发展的战略目标。首先,减少东部地区的涉外税收优惠措施。目前,我国东部沿海开放地区的经济水平较为发达,投资环境也相对优越,税收优惠政策已经不是吸引外资的主要因素。因此,对于该地区,除保留具有示范效应的特殊性区域优惠和延续原有优惠政策执行至期满外,应逐步减少直至取消其余的税收优惠。其次,结合西部大开发和振兴东北老工业基地等战略,综合考虑中、西部地区的产业结构、地理环境、自然资源等特殊情况,制定一套合理的涉外税收优惠政策,引导外资投向国家急需发展的地区和产业,提高外商投资对中、西部地区GDP增长的贡献率,促进中部崛起和西部发展。

  (二)改进优惠方式,加强间接优惠的调节力度

  涉外税收优惠方式主要包括以税收减免、税率优惠为代表的直接优惠和以加速折旧及投资抵免为主要形式的间接优惠。一般而言,发展中国家在经济起飞阶段习惯采用短期效果显著的直接优惠方式来吸引外商投资,发达国家则青睐有利于增强企业发展后劲,易于体现国家产业政策的间接优惠方式。经过20多年的改革开放,我国的综合国力日渐提高、市场经济不断完善,招商引资的政策重点已从单纯追求外资数量向着力提升引资质量转变,更加注重与国家产业政策和区域发展政策的协调使用。此时,继续倚重改革初期使用的税收减免和税率优惠等简单的直接优惠方式来吸引发达国家实力雄厚的跨国公司已较难,适时转变涉外税收优惠方式,加强间接优惠的调节力度才是实现既定政策目标的正确选择。

  运用加速折旧的税收优惠方式吸引外资,对于纳税人而言,虽然不改变其总体税负,但使税负前轻后重,有利于减少投资初期的负担;对政府而言,只是推迟征收,税收并未减少。而投资抵免的优惠方式一般只与投资额的多少有关,投资越多,抵免越多,具有适用范围广,受其他因素影响较小的特点,特别是对于初期投资较大的如基础设施、能源交通、高新技术等行业的鼓励效果明显。因此,从保证国家财政收入稳定和优化产业结构等方面考虑,可以借鉴发达国家经验,即逐渐形成以间接优惠为主导、直接优惠为辅助的涉外税收优惠方式。

  (三)适时进行内外资企业所得税井轨,营造公平竞争环境

  目前,我国实行的内外有别的企业所得税制带来的问题较为突出,尤其是所得税率不统一导致企业间竞争变得扭曲和复杂,阻碍市场资源的有效配置已经成为不争的事实。

  因此,为了营造公平竞争环境,在吸引外资的同时,保证民族企业的健康发展,将内外资企业所得税合并将是我国下一阶段涉外税收优惠政策调整的重要内容。考虑到内外资企业所得税合并短期内会对我国利用外资总量产生一定的影响,为了确保两税合并的顺利进行,避免出现外资大规模撤离的现象,可以进行如下准备:

  1.安排合理的过渡期。现阶段,我国巨大的市场潜力、持续高速增长的经济等因素对于外资企业的吸引力正在与日俱增,加之我国对外资企业提供的其它税收优惠措施和各种优厚的鼓励投资政策,绝大多数外资企业不会仅仅因为税率的变化就采取消极撤资的“用脚投票”方式,但是考虑到在华跨国公司的集体要求和来自英属维尔京群岛、新加坡等国际避税地的中小外资企业对于税率变化相对敏感的特殊情况,同时,也为了再次明确我国政府始终鼓励外资企业来华投资的态度,可以为内外资企业所得税并轨安排一个合理的过渡期(例如5年,在过渡期内外资企业仍享受优惠),以缓解税率变化给外资企业带来的不适应性。

  2.加快增值税转型进程。将生产型增值税改为消费型增值税,可以明显降低投资高新技术领域和能源、原材料等基础行业的外资企业的税收负担,企业因增加增值税抵扣而获得的财力,会弥补部分因所得税并轨而增加的支出,这有利于两税合并的顺利进行。故应及时总结东北老工业区进行增值税转型的经验,并尽快在全国范围内推广,以缓解所得税合并给外资企业带来的阵痛。

  三、进一步完善涉外税收优惠政策的相关配套措施

  通过建立新型涉外税收优惠体系、改进税收优惠方式以及统一企业所得税等方面的调整,我国的涉外税收优惠政策将会更加适应“扩大外资规模、提高外资质量、增强外资使用效率”的战略要求。当然,为了使之能够进一步完善,充分发挥其应有的作用,还要辅以相关的配套措施。

  (一)规范涉外税收优惠政策,加强法制化管理

  涉外税收优惠政策作为我国政府吸引外资的重要手段,自对外开放以来,其政策的制定、解释、执行等过程始终受到党中央和国务院的高度重视。1991年(外商投资企业和外国企业所得税法)等相关法律法规的颁布,不仅标志着我国涉外税收优惠制度的基本确立,也确保了各项具体政策的法律适用性。然而,近年来,一些地方为追求外资数量,出台了规范性和透明度较差的地方性税收优惠政策,在造成税收优惠导向不明和实际操作随意性较大等问题的同时,还致使地区间为吸引外资进行恶性竞争,干扰了国家招商引资的总体战略部署。

  因此,为了增强涉外税收优惠政策的统一性和透明度,加强其与产业政策和区域发展政策的配合,提高我国招商引资政策的整体性和协调性,必须要对现行的涉外税收优惠措施进行清理整顿,并加强法制化管理和监督。

  (二)引入税式支出制度,提高涉外税收优惠的实际效益

  涉外税收优惠作为吸引外资的一种政策工具,其不但具有刺激和鼓励外商投资的正面效应,也不可避免的会带来税收流失的负面影响。故在实际应用中,有必要将实行税收优惠放弃的税收收入与优惠带来的效益进行综合评价,并以此作为确定某项优惠措施是否可行以及具体优惠幅度的依据。引入税式支出,即是从支出角度认识涉外税收优惠,便于运用成本—收益分析方法对涉外税收优惠产生的实际效果进行评价,以预算形式加强对优惠总量的计划性管理,控制优惠幅度,增强政策的刚性和透明度,进而提高涉外税收优惠的实际效益。

  (三)加大财政转移支付力度,确保税收优惠落到实处

  目前,我国中西部省份吸引外资的热情很高,但部分地区苦于财政收入不足,无力给予外资企业充足的税收优惠。因此,为了保证流入中西部地区的外资企业能够切实享受到税收优惠,进而带动当地的经济发展,需要加大对中西部地区(尤其是省以下)财政转移支付的力度。

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