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税务理论知识:居民收入差距调控的税收政策选择

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来源:转载更新时间:2017-08-21

  [摘要]在全面建设小康社会的今天,居民收入差距扩大的问题显得尤其突出,研究居民收入差距的影响因素及探求缩小居民收入差距的对策也被赋予了时代意义。税收是政府参与国民收入分配最主要、最规范的方式,是调节收入差距、促进社会稳定的重要手段,合理有效地运用税收政策,有助于缩小居民收入差距。文章通过对我国居民收入差距拉大的各种税收因素进行分析,有针对性地提出了调节我国居民收入差距拉大的一系列税收对策。

  [关键词]居民收入差距;调控;税收政策

  居民收入差距持续扩大是改革开放以来我国收入分配的基本变化趋势。尽管最近几年来,收入差距问题引起了社会各界的高度重视,相关部门也采取了一系列直接或间接的调节措施,试图抑制收入差距的不断扩大,但收入差距的扩大趋势并没有出现根本性的逆转。过大的收入差距。已成为保持社会稳定和国民经济持续健康发展所面临的重大问题。胡锦涛总书记在十七大报告中提出:要“走共同富裕道路”,要“逐步扭转收入分配差距扩大趋势”。因此,缩小我国居民收入差距,并把收入差距控制在一个适当的范围之内,促进全民的共同富裕,是当前急需解决的一个重要的社会问题和经济问题。税收是政府参与国民收入分配最主要、最规范的方式,是调节收入差距、促进社会稳定的重要手段,合理有效地运用税收政策对于缩小居民收入差距具有特别重要的意义。

  一、我国居民收入差距扩大化特征

  目前我国居民个人收入差距呈现持续扩大之势,而且,随着多年来居民收入流量方面差距的积累,使居民存量方面的财富差距日益突出。一些研究报告指出,我国的基尼系数在2004年达到0.465,已超过了国际公认的0.4的警戒线水平,而世界银行2005年发展报告中列出数据的120个国家和地区中,按由低到高顺序排列,中国的基尼系数排到了第85位。具体体现在以下三方面。

  (一)城乡居民收入差距持续扩大

  城乡之间居民收入差距的居高不下一直是我国收入分配的一个重要特点。我国城乡居民收入差距从20世纪90年代中期开始,总体趋势表现为持续扩大的过程,如图1所示,我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均收入之比,在1996年为2.51:1,到2002年达到3.11:1,2006年更是高达3.28:1。根据国家最新公布的统计数字,2007年城镇居民人均可支配收入为13786元,而农村居民人均纯收入为4140元,两者之比达到3.33:1。居高不下的数据表明,城乡居民收入分布非常不均等。

  (二)地区间居民收入差距不断扩大

  经济改革与发展过程中,地区发展的不平衡及地区之间的收入差距是我国居民收入分配中长期存在的一个问题。随着改革开放步伐的加快,在居民收入普遍提高的同时,地区间居民收入差距却日益扩大,东部地区居民收入增长迅猛,中西部地区居民收入处于明显的滞后状态。2005年,东部地区的城乡人均收入水平都要大大高于全国平均水平,其中农村人均纯收入的超出幅度为45%、城镇人均可支配收入的超出幅度为27%,而中部与西部地区的城乡人均收入水平都要严重低于全国的平均水平。如表1所示,仅就城镇居民人均可支配收入进行考察,近5年来,东、中、西部三大地区的城镇居民人均可支配收入差距逐渐扩大,东部与中部城镇居民人均可支配收入之比也由2001年的1:46拉大到了2006年的1:56,东部与西部城镇居民人均可支配收入之比也由2001年的1:39攀升到了2006年的1:48。考察东、中、西部三大地区的农村人均纯收入,差距会更悬殊。

  (三)行业收入差距进一步上升

  目前,我国各行业的发展不平衡,某些产业得益于先天性或行政性垄断而获得高速发展,行业收入也远高于其他竞争性行业。据国家统计局测算,2000年全国各行业中工资收入最高的行业是工资收入最低的行业的2.63倍,2002年为2.99倍,2003年上升为3.98倍,到2005年则达到4.88倍,2006年略有下降,但也达到4.69倍。表2给出的不同行业间职工平均工资的不均等指数,描述我国行业差距的总体特征,更是说明了我国行业间收入分配两极分化有逐年扩大的趋势。

  二、我国居民收入差距扩大的税收因素分析

  造成我国居民收入差距持续扩大的原因是复杂多样的,但收入分配领域的税收政策不完备、税收制度缺位及功能缺陷是其中的一个主要原因。

  (一)现行税制结构不合理

  在不同的税制结构下,收入分配的调节以及收入公平的实现会有很大差异。

  以所得税为主的税制结构的基本特征是以所得税为主体税种和主要税收收入来源,所得税收入一般占税收总收入60%以上,流转税收入一般不超过总收入的20%,这样的税制结构对公平调节社会收入分配和校正经济扭曲具有良好的效果。而以流转税为主体的税制结构在调节收入分配、促进社会公平上的功能比较薄弱,其具有的累退性、流转税容易转嫁,从而放大了收入的不平等,具有反向调节作用。但从我国税制结构来看,我国目前实行的是以流转税为主体税的税制结构,在总的税收收入中,流转税收入占绝对比重,而个人所得税和财产税占税收收入总额的比重还相当低。国家税务总局数据显示,2006年,流转税和所得税收入占全部税收的比重分别为52.9%和25.3%,而主要发挥收入调节作用的个人所得税收入占全部税收的比重仅为6.5%,远远低于发达国家30%的水平。这样的税制结构,对收入分配所起到的反向调节作用,极易扩大收入差距。

  (二)税收调节体系不健全

  税收调节体系主要通过在居民收入的形成、消费、储蓄和转让赠与等环节设置与安排所得税、流转税、财产税以及社会保险税等不同的税种,影响居民的收入和支出,从而调控居民分配差距的。

  在这个税收体系中,个人所得税是调节收入分配、缩小收入差距的最重要也是最有效的税收工具,它在居民收入的形成环节,通过实行累进税率,对高收入者按较高税率征税,对低收入者少征税或不征税,从而直接调节高收入者的过高收入,缩小居民之间个人可支配收入的差别;流转税则从居民可支配收入使用的角度即消费环节来发挥其调控作用——对生活必需品实行低税或免税,对奢侈品、高档消费品施以重税,从而使流转税对削弱高收入阶层的消费支付能力,对收入分配不平等的消极后果起到限制和修补作用;财产类税收是对居民个人财产保有环节进行课税,一方面,对居民个人以往收入积淀形成财产的存量征税,如一般财产税、土地税、房屋税、不动产税、机动车辆税等财产税;另一方面,对居民个人财产所有权无偿转让征税,如遗产和增与税、继承税等财产税,对财产的积聚可以形成一种制约效应,直接有力地削弱社会财富分布的不公平,缓解居民收入分配不公;社会保险税则是用社会保险的方法由全社会共同承担不确定和非理性风险,当灾难降临某一个不幸者时,未遭受灾难的个人所缴纳的保险税实际上转移给了不幸者,个人缴纳的保险税与他从社会保险中得到的好处无对应关系,更重要的是,社会保险税是政府社会保障制度的主要资金来源,从而使社会保险税具有调节收入分配的功能。

  然而,各税种的调解功能并不是孤立实现的,单个税种调节收入分配的力量是软弱的,要充分发挥税收调节功能,应着眼于整个税收体系的建设,建立多个税种相互补充、相互配合的完善的税收体系,实行多种税、多次征、多层次调节。但是我国目前还未形成有效调节收入分配的税收调节体系,对个人收入分配的调节主要依靠个人所得税极其微薄的力量,酝酿多年的社会保险税、物业税、赠与税、遗产税等税种尚未出台,缺乏各税种调节整合力,导致现有的税收体系难以承担收入分配调节重任。

  (三)各税种制度设计不规范

  税收体系中,各税种所具有的特定调节功能的实现程度,有赖于该税种制度设计的规范化、合理化。由于我国税收体系中一些重要税种的制度设计本身存在缺陷,与国际规则和惯例存在差距,造成税收调节收入分配的功能弱化。

  1.个人所得税。从征收制看,我国实行的是分类个人所得税。将个人所得划分为若干类别,分别就不同类别征税,固然也能起到一些调节作用,但毕竟是不全面的,甚至可能会挂一漏万。因为个人之间的收入差距,是在加总求和所有来源、所有项目收入的基础上的综合收入差距。从免征额看,现行个人所得税制规定免征额为1600元,虽然国家最近决定,从2008年3月1日起,我国个税免征额将从现在的1600元/月上调至2000元/月。但这一免税额调整仍显过低,使许多属于中低收入的阶层承担相当部分的个人所得税。对于高收入阶层而言,由于收入的多渠道和隐蔽性,许多应课税所得并没有纳税。再从税率设置看,现行11类税目中,工资薪金实行5%~45%的九级超额累进税率,而实际上,能适用到35%、40%、45%三档税率的纳税人很少,而对于中等收入者来说,他们所适用范围的税率又显得偏高,级次多,边际税率过高,税率结构难以体现出调节收入差距的功效。

  2.财产税。我国现行的财产税税种较少,严格说来只有房产税、契税、车船税和土地增值税,而在税种少的同时,税基也窄,征收面不宽,对于财产转让一直没有征税,这就使财富积累造成的收入差距扩大没有得到合理限制。加之现行的财产税的计税依据不合理,财产评估制度、财产登记制度不健全,征管漏洞较大,造成税负普遍较低,使财产课税占整个财政收入的比重很小,未能充分发挥调节财产水平、公平财富的作用。而我国尚未开征遗产与赠与税,不易对私人财富非正当的积累和集中进行适当控制。

  3.消费税。我国目前是在普遍征收增值税的基础上,有选择地对特殊消费品征收消费税,消费税受增值税影响很大,范围较窄,未开征高档娱乐消费品税和高档消费娱乐税。同时,现行的消费税税率极不合理,绝大部分消费品都实行从价定额或比例税率计征,只对啤酒、黄酒、汽油、柴油实行从量定额,其设计出发点不是调节消费行为,而是为了平衡财政收入。

  三、缩小居民收入差距的税收政策建议

  对于我国收入分配差距的调节,一方面应当继续深化促进机会均等的市场化改革,另一方面应当加大实施以社会公平为目标的收入再分配政策。从税收政策角度看,我们认为以下基本思路将有助于我国居民收入差距状况的改善。

  (一)改变现行税制,完善税收调节体系

  我国现行税制结构是以“效率优先、兼顾公平”为发展原则的,从我国构建和谐社会、促进社会稳定和经济发展的角度看,应当强化税收分配中的公平理念,改变现行税制在调节收入分配方面的制度缺陷,逐步提高所得税和财产税的比重,构建和完善有利于形成相对均衡的利益分配格局和社会公平的税制结构。

  同时,针对我国税收调节单一、缺失、弱化的状况,应构建起包括所得税、消费税、财产税、社会保障税等在内的现代税收调节体系,从而形成一个以所得税调节即期个人收入分配,消费税和财产税调节个人财富积累水平,社会保障税作为社会保障制度的主要收入来源,具有多税种、全方位、连续性和整体协调性的税收调节机制,使税收调节分配的功能在个人收入的存量、增量、转让等多个环节得到有效发挥,通过多渠道使收入差距保持在一个合理的范围。

  (二)加大现行税制改革力度。增强税收调节收入功能

  1.进一步改革个人所得税。首先,变现行的分类征收制为混合征收制,将属于劳动所得和有费用扣除的应税项目,如工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费、生产经营、承包承租、财产租赁、财产转让等项目宜实行综合所得征收,属于投资所得和没有费用扣除的应税项目,如利息、股息、红利所得、股票转让所得、偶然所得等宜实行分类所得税;其次,树立保护中等收入阶层消费扩张的理念,调整税率结构和免征额,合理确定税率水平,优化税率结构,降低边际税率;最后,合理确定减免税项目,严格减免税政策。

  2.重构财产税制。我国财产税制应包含房地产税、车船税、遗产税和赠与税。物业税作为未来财产税的主体税种,是对目前房地产税的重构。一是开征物业税,可以将房产税和城市房地产税并入物业税,取消不合理的城镇土地使用税,保留契税,改革耕地占用税和土地增值税,以物业税、土地增值税、耕地占用税和契税构成我国的房地产税收体系,改变过去解决现行房地产税收不统一、房地产税中重流转轻持有的局面。二是开征遗产税和赠与税,防止居民通过非个人努力取得的财富积累而暴富,通过税收政策调节收入差距的代际传递,为社会成员保障公平的竞争起点。

  3.深化消费税制改革。要进一步调整消费税征税范围,拓展奢侈消费品等项目的税基,适当增设新税目,将某些超越大众生活水平的高消费项目或服务,如高档别墅、高档电子设备、私人飞机、高价娱乐、名贵宠物等商品列入消费税的征税范围;适当调高烟酒、汽油、柴油的消费税税率,倡导坚持“绿色”标准,节约天然能源,在总体上提高消费税在税收中的比重。

  4.开征社会保障税,尽快建立社保资金主要由税收筹资的机制,针对退休、失业、伤残、医疗等具体项目实际需要的社会保险支出量,规定差别比例税率,实现收入由高收入群体向低收入群体的横向转移,实现成员个体收入由青年或就业时间向老年或失业时间的纵向转移。

  (三)合理安排税收优惠,对低收入行业或群体实施税收扶持政策

  税收优惠通常是作为政府对某些纳税人或某些经济行为进行支持或鼓励、照顾的一种措施,从税收优惠运用本身的特点来说它只针对某些特定纳税人和经济行为,政策项目及对象比较明确,对经济的影响面较小。针对居民收入差距扩大的状况,合理运用税收优惠可以充分发挥税收调节收入职能作用。一是完善支持农业发展的税收政策措施,大力鼓励发展农村新经济组织,在所得税方面给予必要的优惠扶持。对投资农业(特别是高科技农业)、农业基础设施的企业及出口型农业企业。采取与从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资同等的税收优惠政策,并在一定期限内减免地方税费,改变税收累退性的格局,促进农村要素流动,加快工业化和城镇化步伐,提高农民收入。二是加大对中小企业的扶持力度,在税收方面应采取多种形式促进中小企业发展,使处于中小企业的大部分劳动力得到实惠,提高中小企业及市场竞争中弱势企业人员的收入。

责任编辑:冠

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