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审计制度:抓住“四个环节”深化建设项目招投标审计

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来源:转载更新时间:2017-08-25
国家建设项目实行招投标制度,是提高财政性投资项目效益和工程质量的重要措施,也是防止工程建设中出现腐败问题的有效手段,但目前建设项目在推行招投标制度和贯彻执行《招投标法》过程中暴露诸多问题。近年来,我们在水利、公路和铁路等基础设施项目中开展了工程招投标审计,查出了建设项目在招投标和工程发包中一些违法违纪问题,主要表现为规避招标、“暗箱操作”,中标合同与招标文件不一致,招投标程序不规范,非法转包、违规分包,以及泄露标底、行贿受贿等方面,扰乱了建筑市场经济秩序。为此,加强对建设项目招投标行为的审计监督,对违反规定进行招投标和发包工程过程中徇私舞弊的行为进行严肃查处,促进工程招投标的规范动作,确保国家财政性建设资金得到有效运用,防止建筑经济活动中的无序状态和腐败行为的滋生和蔓延,为规范和整顿建筑市场经济秩序服务显得尤为重要。

  按照《审计机关国家建设项目审计准则》)第七条的要求,深化建设项目的招投标审计,具体应抓住招投标程序、标底、中标合同和往来款项“四个环节”。

  一、招投标程序环节——互相串通、虚假招标

  对建设项目招投标程序的合法性进行审计。招投标程序是容易导致招标失败或降低招标效果的重点环节,此环节存在舞弊行为,将致使评标和决标的不公正。因此,审计中应调查和了解在招标过程中有无招标人或招标机构与投招人串通,虚假招标等行为。首先,要审查招标条件和招标准备。审查建设项目、建设单位和承建单位是否具备招投标条件和能力,如投标单位的资质和资信等;审阅工程项目招标机构对选择招标范围、方式和发包方式的文件和资料,如招标方式是否符合规定、招标文件与招标通知书的一致性,由于不一致而造成问题的,应该查明责任。其次,审查招标、开标、评标、定标工作的程序和方法是否合规,审阅现场记录、评委会构成情况、评标报告和开标会议的公证书等资料。如在某铁路局建设项目审计中,通过对该局的13个、标的总额5.48亿元项目招投标程序环节的审查,发现有54%的项目招标程序不合规:3个改造工程自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止仅相隔2天(《招标投标法》规定最短不得少于二十日);4个标段仅有2家该铁路局系统内的施工企业参加投标,少于国家规定的每个标段应由3个或3个以上施工企业参加投标的规定。

  二、标底环节——骗取中标、偷工减料

  对标底编制或无标底招标的合规性进行审计分两种情况:一种情况是对于标底编制审计,首先应审计建设工程项目的标底是否控制在总概算及投资包干的限额内,是否经主管部门批准,具有法定效力。其次应审查标底的编制依据是否合规,是否与建筑市场的实现价格相吻合,有无存在不从实际出发考虑工程质量、片面压低造价的情况。1999年我们在江苏省某水利项目审计,通过对招投标标底环节的审查,发现由于片面压低工程标底,造成投资不足,引发某左堤工程部分无法建成、竣工三年的水利工程不能发挥作用的质量问题。

  另一种情况是对无标底的招标项目审计,如对按国际FIDIC条款的世行或亚行贷款等外资项目应侧重审查投标单位技术水平和投标文件的编制水平,是否采取评标和定标分离、立法与执法的分离。由于采取低价中标,应分析合理的投标和中标价,是否存在采取以低价中标,以高索赔来弥补问题。审计人员应重点审查低价中标单位在中标工程的结算工程款和追加投资依据,有无利用低价中标,中标后利用法人和建设单位管理混乱的现状采取不正当手段,使业主增加投资,达到盈利的目的,以及是否存在中标单位采取偷工减料、以次充好等弄虚作假行为,并造成工程质量隐患问题。在2000年黑龙江省某利用亚行贷款公路项目审计中,我们通过分析投标标底情况,查处了施工单位在招标过程中采取超低价中标,造成高额索赔和工程质量隐患等问题。

  三、中标合同环节——违法分包、非法转包

  对中标合同的签订和履行的合法性审计,审计人员应了解决标的依据和标准,判定其理由的充足性以及可能存在的舞弊行为。并逐项对照签订合同与招标通知书与中标通知书的一致性,并注意审核:签订合同的时间、合同的标物与中标通知书规定的一致性;中标合同金额和日期与合同规定的一致性;投标单位的承诺在合同中体现的充分性,如质量保证,工期保证,人员、机械和材料的保证等。重点查处中标单位是否有违法转包或违规分包中标项目的问题。审计人员应审查中标单位合同执行情况,重点审阅中标单位对外签订的分包合同书和工程结算书内容,对中标单位向外转包或分包的工程,应进一步检查是否是该项目或专业性较强的部分,是否存在因转包或分包造成工程质量隐患或影响工期的问题。2001年我们在铁路行业审计中,分析了四个铁路建设项目中标合同履行情况,查出了11个施工单位(或承包单位)将中标的工程违规分包或非法转包,违规资金达3.5亿元,违规分包或非法转包给工程质量带来一些隐患,并影响了工程工期。

  四、往来款项环节——“小金库”、行贿受贿

  对建设项目有关资金的划拨和使用情况的合规性进行审计。首先,审计负责项目招标单位收取的售标书和投标保证金的使用情况,有无将收取的资金不入帐、私分或形成“小金库”的行为发生,对未中标单位是否按规定退回招标过程中收取的费用。2001年我们在对某铁路局工程招标管理中心组织的招标项目审计中,发现该中心开始筹建至今,无财务人员,也未建立财务账目,将收取的投标标书款10.15万元,以私人名义存入银行,用于会议费、餐费等支出。其次,审查项目法人单位或建设单位是否存在将资金拨付未中标的其它参建单位,结算情况和有关往来款项,分析工程项目资金拨付有关参建单位分布情况,通过审查结算资金的分布情况,揭露未中标的参建单位参建的原因,查找是否存在规避招标、回扣和行贿受贿等违法违纪问题。在分析和审查四川省某合资铁路项目建设单位结算资金分布情况,发现未中标施工企业参建的原因是招标后随意切割标段,将原有的18个标段分割为30个造成,并通过对往来款项的深查细究,查处了在招投标过程中,未中标参建单位与项目法人之间的行贿受贿行为。

  对于大型基础设施建设项目,由于投资大、建设期长,参建的设计、勘察、施工、物质和材料供应等单位较多,且当前的建筑市场不规范,在建设项目招投标过程中,存在许多违规行为,却多以合法的方式明确了下来,使招投标工作在低水平徘徊。面对这种局面,审计人员必须在了解有关部门已对建设项目招投标工作的检查和监督情况有关资料的基础上,抓住主要环节和部位,避免重复检查。按照《审计机关国家建设项目审计准则》,依据不同时期国家有关部门颁发的招投标管理方面的有关法规,揭露建设项目招投标中存在的深层次问题;同时审计人员要注重审计的合法性要求,保持职业审慎性,以规避审计风险。
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