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审计制度:修改《审计法》必须讨论的几个问题

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来源:转载更新时间:2017-08-28
(一)关于《审计法》的规范对象

现代审计通常分为国家审计、内部审计和社会审计三个系列。世界主要国家的审计实践均表明,这三种审计虽然具有较多的共性,但一般都各自独立,自成系统。国家审计的法律名称也不同,以国家最高审计机关的名称为名,如奥地利、法国、德国、意大利的《审计法院法》;以国家审计的内容为名,如英国、卡塔尔的《国家审计法》;以国家最高审计机关首长的职位为名,如加拿大的《审计长法》,以色列的《国家审计长法》等:以《审计法》为名,比如澳大利亚、丹麦、马来西亚等。

我们认为,目前“审计”已经演变成一个宽泛的大概念,包括国家审计、内部审计和社会审计,用“审计”来指代国家审计并不合适。由厂三种审计的对象、内容和重点、程序、要求等并不相同,因此应该通过各自的法律分别进行规范。作为规范国家审计的法律,应改为《中华人民共和国国家审计法》,以区别于规范内部审计的《内部审计工作规定》和规范社会审计的《注册会计师法》。

(二)关于审计职责

1.明确经济责任审计的法律地位

在我国,经济责仟审计是随着政治经济体制改革的深入和社会主义市场经济的发展,为适应干部监督管理的需要而产生的,特别是党的十六大报告提出发挥审计监督作用,加强对权力的制约和监督,更是将经济责任审计提高到一个新的高度。但审计机关开展经济责任审计的依据国家级的仅是以中央两办文件形式存在的两个暂行规定,法律效力不高、强制性不够,以致经济责任审计一直存在审计范围窄、力度小等问题,迫切需要从法律层次对经济责任审计作出规定,为经济责任审计工作提供法律依据。

2.完善金融审计监督

金融业的发展和金融体制改革的深入,要求金融审计进行以下转变:—应扩大金融审计监督范围。一些有条件的国有商业银行实行股份制改造,社会资金积极参与中小金融机构的重组改造,农村信用社逐步改造成为农村社区服务的地方性金融个业,这—变化使得原“国有金融机构”已无法概括金融审计的全部,而金融机构的资金安全涉及到成千上万的百姓,关系到社会的稳定,因此,应将一些地方商业银行、城市信用社、农村信用社、其他非银行金融机构及股份银行纳入审计监督范围。二应加强对金融管理机构的再监督,加大对这些机构的监督力度,可以从源头上控制金融风险。三要提高宏观服务意识。对金融机构的审计不能停留在对报表真实合法性的审计上,应开展金融管理绩效审计,将重点要放在“风险、管理、效益”上,关注金融机构的信贷资产质量和内部管理制度,促进金融机构加强管理,充分发挥在宏观调控中的作用。

3.明确投资审计范围和内容

由于国家建设项目审计对象的多样性、审计内容的复杂性,使该项审计工作具有其他行业审计所没有的复杂性。国家建设项目审计要充分发挥作用,必须对建设项目的全过程如设计、招投标、合同的签订以及监理环节进行监督,必须突破单纯的财务收支审计范畴,深入到建设管理、经济效益、社会效益、环境效益等诸多方面。因此,应将有关内容在《审计法》中明确规定,规定与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支及有关经济活动,应当接受审计机关的审计监督。

4.强化绩效审计规定

随着人们对审计的逐步了解,以监督财政财务收支合法性为目标、以查错防弊为重点的审计思维方式,已经越走越不适应客观需要,特别是十六大提出要把经济质量和效益作为经济工作的一个重点。审计机关应调整审计理念,关注政府性资金、社会公共资金等使用效益、效果的分析,强化绩效审计,为政府经济中心工作服务。

(三)关于审计权限

1.明确审计执法主体资格

长期以来人们对审计机关能否依据《审计法》及其实施条例以外的其他财经法律法规的规定,对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为进行处理处罚意见不一致,造成阻碍、拒绝审计机关审计和调查,不执行审计决定的现象时有发生,在投资审计中这一现象尤其突出。因此需要在《审计法》中进一步明确审计机关有权适用法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定进行审计评价和处理、处罚,不受有关法律、法规等对执法主体规定的限制。

2.明确检查范围

随着社会科技的发展,越来越多的单位通过计算机进行管理与核算,使审计的内容与载体发生了质的变化,审计人员在索取电子数据和检索系统软件中常常遇到阻力,对会计核算系统的检查更是空谈。因此《审计法》应明确审计机关有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支的财务会计核算系统的安全可靠性、内控状况,规定被审计单位应当向审计机关提供运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据以及有关资料。

3.强化部分虚置的权限

目前法律赋予审计机关的部分权限在实际运用中没有保障,使这些权限的运用受到限制。比如,审计法规定了审计机关在审计时具有审计调查权和移送处理权,并规定有关单位、个人应当支持、协助,对移送案件有关部门应及时作出决定并书面通知审计机关。但在实践中,不配合调查的情况时有发生,而审计人员因为没有相应强制手段往往对不配合调查的行为毫无办法。有处理权的机关接到移送建议后不进行相应处理、也不告知审计机关的情况也随处可,见。因此《审计法》应就相关部门和人员不支持、不配合而影响审计工作的行为设置相应的法律责任。

4.完善审计强制措施

《审计法》应从以下几方面完善审计强制措施:一是规定审计机关有权采取查封资料和资产的行政强制措施,防止被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃有关资料和资产的行为,保证审计工:作顺利进行;二是规定审计机关有权冻结与被审计单位违法违纪资金有关的银行账户,保证审计机关从资金源头上制止和查处违法违纪问题。

5.规定委托审计权

随着我国社会审计组织的日益壮大与规范,特别是国家审计弱化对国有企业的审计后,社会审计成了监督国有企业会计信息的可靠性和可信性、保障投资者和债权人利益的主力军。这种情况下,《审计法》应在规定审计机关有权监督社会审计业务质量的基础上,明确审计机关可以委托社会审计组织进行审计。审计机关除了对—些主要企业进行直接审计外,其他的企业进行委托审计,从而达到充分利用社会审计、抓住重点查深查透的目的。

(四)关于审计程序

1.改以审计机关名义向被审计单位征求审计报告。一方面,目前审计组撰写的审计报告向被审计单位征求意见前,都已向审计机关汇报,并已取得分管领导的同意,因此,以审计组还是审计机关的名义征求意见只是形式上的差异。另一方面,根据《行政处罚法》规定,处罚前必须向被处罚人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,如果以审计组名义征求意见,那么在处罚前还要就处罚事项再次以审计机关名义征求意见,徒增工作环节。如果审计报告以审计机关名义征求意见,就可以减少审计程序,提高工作效率。

2.增加审计复议方面的条款,明确复议前置原则及复议期限。根据《行政复议法》规定,行政相对人对行政具体行为不服,一般可以选择提起行政诉讼或申请行政复议,但是法律法规法定应当先向行政复议机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的除外,即复议前置。审计是专业性较强的工作,实行复议前置原则,有利于更快、更有效地解决审计工作中遇到的问题,同时也有利于树立审计权威。复议程序作为审计程序中的重要一环,《审计法》应进行规定。

3.取消审计通知书三日前送达的限制。审计通知书提前送达被审计单位的目的是给被审计单位留有准备必要工作条件的时间,利于审计工作的顺利开展。但有些项目特别是一些政府临时交办的项目,如要求三日前送达审计通知书,反而不利于审计工作的开展,延误了审计最佳时机,给一些不法分子以造假、转移资产的机会,而且其他法律也无类似的规定。因此建议仅规定在审计前要送达审计通知书。

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