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审计制度:审计公告需要法律制度的完善

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来源:转载更新时间:2017-08-28
《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出,到2007年,力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告。审计机关依据《审计法》进行审计公告的实践,是对政治文明建设的贡献,是顺应时代要求之举。保证审计公告的健康发展,就必须建立健全一套完整、科学、可操作性强的配套的法律规范体系。在起步阶段,如何在法律上进一步完善,仍有充分探讨的必要。

  审计公告是否是一种行政处罚?这是首要应该探讨的问题。《行政处罚法》并未对“行政处罚”作出定义,但明确了警告、罚款等六种具体处罚种类。其中,警告属于声誉罚,是行政机关对违法者所实施的一种书面形式的告诫,它可以单处,也可以并处。警告,实际产生的后果就是被处罚者声誉的损失。由此要件对比审计公告,可以看出,对有违法行为的被审计单位而言,审计公告是审计机关对其行为向社会的广泛告知,既是一种书面的告诫,而可能造成被公告者的声誉损失,又远比警告更为严厉。它是一种比警告更为严厉的行政处罚。《行政处罚法》在六种具体行政处罚种类之外,第八条第七款还明确的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的存在,第九条规定“法律可以设定各种行政处罚”。第十条规定“行政法规可以设定除限制人身自由以处的行政处罚”。审计公告作为一种行政处罚形式无论在《行政处罚法》还是《审计法》上都有充分的法律依据。因此,审计机关对违法违纪行为的公告是一种行政处罚,这一定位应该明确。

  无论是否认为审计公告是一种行政处罚,我们都应认识到,保护行政相对人的权利是依法行政的内在要求。那么,如何在审计公告中保护审计对象的权利呢?比如如何在公告程序上予以完善,是否应根据《行政处罚法》第三十一条的规定,在作出公告之前,告知当事人作出公告的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利?或是否应按照《审计法》的规定,事前征求被审计单位的意见?因为根据《审计法》的立法精神,即使无行政处罚的审计意见也要事前征求被审计单位的意见。被公告者对公告事实持有异议的,是否享有《行政处罚法》第六条规定的陈述权、申辩权,是否有权申请行政复议或者提起行政诉讼,合法权益受到损害的,是否有权提出赔偿要求?再比如,审计公告的对象是除涉及国家秘密和被审计单位商业秘密以外的审计事项,那么确定国家秘密和商业秘密的权力是由审计机关还是被审计机关行使?如何确定?一旦由于商业秘密的泄露而造成被审计单位的经济损失,又如何进行行政和司法救济?从审计署实行审计公告制度的实践来看,审计公告保证了事实清楚,定性准确。但法治是一种规则之治,其理论基础之一便是对人性的怀疑。审计机关的审计公告权是一种比警告,甚至罚款等更严厉的行政处罚权,即使我们不把审计公告定位为行政处罚,如何从制度上约束这种权力,保证它始终在法制的轨道上运行也需要认真研究。尽管审计署制订了审计公告的试行办法,但作为规范性文件,其法律位阶明显低于法律和行政法规,审计公告的定位及救济手段依然模糊,缺乏法律应有的权威性和稳定性。

  审计署领导多次强调,审计公告是一把“双刃剑”。它不但将被审计对象的好差真相公布于众,实际上也将审计机关自身工作质量的好差公布于社会,审计人员的责任随着公告的实行一目了然。随着审计公告在地方审计机关的逐步推行,我们就应该清醒地认识到,如果真正做到“公开是原则,不公开是例外”,审计的风险也必随之而来,且陡然加大。对社会反映强烈的热点问题,审计公告如果不能如实披露,无疑会降低审计机关的信誉。同时,审计机关也要做好应对法律诉讼的准备。比如在对上市公司的审计中,由于上市公司财务报表不真实的现象在现阶段的较普遍存在,如果审计机关迫于地方政府和地方保护主义的压力,或执法手段的局限,或人员自身能力的限制,或职业道德的堕落,都有可能造成审计公告的不真实或行政行为的瑕疵,从而对股票走势和股民投资产生误导,造成股票市场的动荡或股民损失。对企业而言,审计机关对其违法行为的社会公告,将造成其信用和商誉的流失。由于在现代市场经济中企业信用在经营中地位极其重要,甚至可以决定企业兴衰,如何在公告中把握“过罚相当”的原则,需要审计人员极高的综合素质。内容失实或用语不当的审计公告,必然损害企业的正当权益。一旦发生失误,是否应承担行政责任?国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出:“实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障,有权必有责,用权受监督,违法受追究,侵权须赔偿。”如何在审计公告行为中落实这一要求仍是目前法律的空白。

  审计公告是审计机关打造法治审计、诚信审计的重要内容。审计公告促进了政府行为的透明度。对无违法行为披露的审计公告,可以定位为行政公开问题。但对违法行为的公告,就不仅仅是一种行政公开问题,而且是一种执法行为,或是行政处罚。完善审计公告的法律制度,既是建设法治审计的要求,也是防范审计风险的要求。
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