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审计制度:我国绩效审计发展机制研究

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来源:转载更新时间:2017-08-29
一、澳大利亚如何实施绩效审计

  澳大利亚审计署从20世纪70年代初期开始对联邦公共部门开展绩效审计。当时主要是适应建立高效率政府的要求,提高公共资源的使用效率和效果,改善公共管理水平和公共服务质量。20世纪90年代绩效审计在澳大利亚得到迅速发展。1997年议会通过《1997审计长法案》取代了《1901审计长法案》,确立了审计长和审计署的法律地位,明确了审计长是议会的独立议员,确立了审计长的独立性和其与议会之间的惟一关系;规定了审计长作为联邦公共部门的外部审计人员,享有对联邦政府部门(Agency)、事业单位和公司(authorityandcompany)及其下属单位进行绩效审计的权力,并根据部长、财务大臣和议会会计审计联合委员会的要求,对政府企业(GBE)进行绩效审计。

  目前绩效审计已经成为澳大利亚审计署的一项主要任务。从绩效审计报告的数量看,绩效审计在审计署的审计业务中占相当重的分量。2001—2002年度审计署向议会提交的绩效审计报告占审计报告总数69%;2000—2001年度和1999—2000年度这一比例均达到85%以上。根据澳大利亚审计署的绩效审计实践,实施绩效审计具体涉及以下几个方面内容:

  (一)预备研究

  在对具体项目实施绩效审计以前,审计人员首先进行预备研究以确定是否进行绩效审计。预备研究的内容主要是调查、评价被审计单位的管理,检查组织内部某一个行政单位的运作情况,或某项具体职能的履行情况,或组织内部的某项活动的系列程序等。预备研究的目的是在正式实施审计前,调查研究被审计单位的管理,并根据发现的问题确定是否对其进一步实施绩效审计。如果不实施审计,则向议会报告预备研究的结论;如果实施审计,应制订项目审计实施计划。审计实施计划应包含以下内容:了解被审计单位的业务情况,包括被审计单位的目标、责任关系、资源、程序和经营、管理程序和系统,以及外部经营环境;确定审计目标和审计范围;计划聘用外部专家;制订具体审计标准;评估潜在的审计影响;制订审计实施的具体时间安排和审计经费预算。

  (二)审计实施

  1.审计进点会。在预备研究中,审计人员向被审计单位的管理人员就审计的目标、范围和重点作出说明,并对实施审计的具体事项作出安排。在没有开展预备研究的项目中,审计组通常在审计开始的时候与被审计单位的高层管理人员举行进点会。举行进点会的目的是:使审计组能够会见被审计单位的重要管理人员;进一步解释审计的类型和目标、范围、时间安排和采用的方法;给被审计单位提供向审计署发表意见和建议的机会;在管理层和基层建立合适的联络安排,对阶段性建议和初步发现的问题进行讨论;确保被审计单位清楚地理解审计的程序,包括对其实施审计的权力和保守机密;说明被审计单位的义务,澄清任何疑问和误解;为审计组作出行政安排,如办公场所、出入手续、人员、文件、系统和资料。

  2.审计取证。在绩效审计中涉及的证据主要是:通过查看和调查取得的审计证据;通过会谈取得的证词和相关人员的陈述;文书证据包括法律文件,部长的声明、报告、会议纪要、备忘录、参照标准、会计记录的摘录、正式的图表和文书传递流程的说明、系统设计、操作手册、组织机构和职能图表等;通过对审计人员所收集信息的分析取得的审计证据。

  二、我国绩效审计的发展严重滞后

  我国审计理论界在上世纪80年代初国家审计制度建立不久,就开始探讨绩效审计(当时也有人称之为经济效益审计)问题,并提出我国审计工作应该朝绩效审计方向转变。国家审计署对此也是一直持积极态度,倡导和鼓励审计机关在审计实践中探索和开展绩效审计。但我们在2002年下半年针对我国审计体制问题所开展的一次问卷调查结果显示,我国审计机关目前仍主要是以真实性和合法性审计为主,很少开展绩效审计。

  (一)现行审计监督体制存在严重缺陷

  长期以来,各级政府花钱一直遵循一个惯例:每年“两会”期间,政府先拿出一个财政预算,然后由人大表决通过。但以后钱用到了何处,是不是产生了预期的效果,却很少有人知道。由于缺少有效的监督,一些部门将财政资金当成“摇钱树”,本着“公家的钱,不花白不花”的心态,随意支出,往往劳民伤财却并没有产生多少积极的效果。根据我国《宪法》和《审计法》的规定,我国目前的审计体制是行政型审计监督体制,实施审计的主体实际上仅是政府下的一个机关。审计署南京特派办审计理论研究组王景东认为,这种体制存在先天不足,妨碍了审计监督的独立性,不利于国家审计对国家行政机关行使公共资源的配置权和执行权的制约与监督。把国家审计放在行政框架内,在实践中审计、财政、税务在各自的监督活动中行使各自享有的行政权,无法体现国家审计的最高监督。即使进行绩效审计,由政府下属审计部门向人大提交绩效审计报告,也要经过政府选择决定,这实际上意味着是“我要告诉你什么,你才能听什么,才能审计什么”,也就是“自己审计自己,其独立性和公正性不能从根本上得到保证”,难免出现走过场现象。而且,在现实的审计工作绝大部分属于“事后审计”,即便查出些问题,原先项目的有关责任人要么换岗、要么退休,审计机关最终得到的很可能只是一堆看似“证据确凿”却“无用”的数据。

  (二)绩效审计结果的处理无法可依

  监督政府花钱,绩效审计完善了财政资金的监管链条,但是,如何追究当事人的责任,怎样追回损失的国有资产等等,都没有相应规定。有学者提出,不妨实行“上审下”,即由上一级的审计机关来负责对下一级政府的审计。“这样虽然避开了政府对审计机关的羁绊,同时也存在了信息不对称和行政成本增加的问题。”深圳市社会科学院研究员杨立勋认为:“要想充分发挥审计监督的作用,审计机关就不能依附于各地方行政机关,而应该是独立于各地方行政机关,直接受上一级审计机关的垂直领导”。也有学者认为:当前,国家审计监督的法治化需要解决的是独立性和公开性两大难题,独立性是审计的灵魂。同时,有步骤地推行审计公告制度,保持国家审计监督的公开性。

  绩效审计应作为充分发挥审计机关作用、拓展人大监督职能的一项重要制度确立下来。对审计出的问题,政府及有关部门应制定切实可行的整改措施,并尽快建立健全绩效审计的评价标准体系,把绩效审计结果与经济责任、行政监察等结合起来,解决审计结果处理不到位的问题。据了解,目前我国施行的《审计法》颁布实施于1995年,随着我国政治、经济环境改变,审计监督、执法的客观环境和条件都发生了很大变化,修改、补充《审计法》的部分内容已变得十分迫切。

  三、我国对澳大利亚绩效审计的借鉴与思考

  (一)绩效审计的监督成效急需公平、公开

  现行审计体制下,审计监督成效受政府首长个人意志左右。应该认识到这种在行政型体制下必然出现的现象是有其制度上和法律上的依据的,也是政府首长履行其行政管理职责的必然结果。那么在现行审计体制下,决定审计根本大事和工作重点的决策者必然是政府首长而不是审计机关自己。这样审计工作的安排就与政府首长工作职责、政绩评价甚至个人偏好有直接或间接的关系。在诸如审计机关审查哪些部门、哪些方面、哪些事项和哪些重点以及问题如何披露、如何处理等方面无不受到政府首长个人意志的影响。

  (二)政府层次上急需进行绩效审计

  从法律上讲,政府层次应该受到审计监督。一方面,审计机关要审计本级财政预算,审计预算从某种意义上讲就是审政府,因为预算的整个“大盘子”是政府安排的,预算的执行及其执行过程中的调整都是政府负责的。另一方面,预算执行中存在的许多问题,如:隐瞒转移收入、挤占挪用资金、违规使用财政资金等许多问题无不与政府息息相关。特别是当前公共支出(包括公共项目投资)的决策和使用权集中在政府或个别负责人手中时,权力的集中往往伴随着权力运作上缺乏透明度,如再得不到有效的监督制约,既容易产生权钱交易等腐败行为,又容易纵容决策随意性和长官意志等现象发生,从而无可避免地使财政资金出现巨大的浪费和损失。但“内部审计”下审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门、单位以及下级政府,不包括本级政府层次。这样一些问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题就难以深查,对发现的问题,也难以对外都披露。由于许多问题与政府行为有关,审计机关也无可奈何。由于“同级审”所提出的审计工作报告在提交人大前须经政府审阅把关,披露问题属政府“自我检查”,故问题披露的深度和解决问题的力度要大打折扣。这样在预算和公共开支的真实性和合法性审计上,就因体制原因未能全面和深入的情况下,审计机关就更难以去评价政府在预算和公共开支上存在的损失浪费和投资效益问题,更不用说去评价与政府或政府首长有关的决策失误。

  (三)绩效审计急需强调人大立法监督

  我国在上世纪80年代初建立国家审计制度之时,人大作为我国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和理论上。党的工作平台、国家的政务和经济管理权限基本集中在政府特别是中央政府中。当时仍是计划经济时代,正在进行经济体制改革,改革中出现了许多问题,如经济秩序混乱、企业财务混乱等。这些问题大都是由政府来处理和解决的,所以政府需要建立审计这样的监督制度以加强其经济监管职能。这样我国审计机关自成立以来就一直围绕着党政工作中心实施审计监督工作。李金华审计长的一句话对此进行了权威性的诠释:审计机关要真正围绕地方党委、政府的工作中心开展工作并取得成效,当地党委满意、政府满意,审计署就满意。显然这种对国家审计的定位就在一定程度上影响了审计监督朝服务于人大立法监督方向的转移。因为,人大与政府的地位、职责和工作内容毕竟是不同的,特别是人大的一个重要职能就是监督政府。再分析当前在我国经济改革和财经领域中所存在问题的成因,一个重要方面恰恰是公共权力过于集中、公共决策过于“暗箱操作”、缺乏权力约束机制。而构建和实施以立法监督为主的有效的外部监督与约束机制是各国宪政历来所重视的。从绩效审计的产生和实质看,绩效审计是为了提高政府预算和公共资金支出的透明性和有效性,是为了增强对政府受托经济责任更深层次的评价与监督,这显然就有利于加大对政府公共权力约束的力度,这也正是建立良好宪政所需要的。

  可见,现行审计体制既限制了绩效审计在审计机关内部的“自我发育”,又限制了审计监督与人大立法监督的直接结合,从而堵塞了绩效审计发展的最佳路径。而要真正开展绩效审计就必须使审计机关建立在能够独立、客观和公正地审查和评价政府层次在财政预算管理中的职责和行为的制度基础上,为此加快体制改革是首要的。通过体制改革一方面使政府公共权力受到制约并走向透明化,由一个包揽一切的全能政府向有限政府转变,使政府对人大以至纳税人的每一分钱都真正负责。另一方面,使人大制度得到进一步完善以及预算监督得到实质性加强。惟有如此,绩效审计在配合和加强人大预算监督方面的意义和作用才能凸显出来,而绩效审计也只有借助于立法机关的权力与推动才能真正发展起来。
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