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审计制度:关于执行《审计机关审计项目质量控制办法》专题问答

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来源:转载更新时间:2017-08-30
[《中国审计》编者按:最近很多读对《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》(审计署令第6号,以下简称审计署6号令)执行中的有关问题来信进行询问,请求给予解答。审计署法制司就所提问题作了权威解答,供广大审计人员参考。]

  问:审计机关进行审前调查可否向被审计单位发送《审前调查通知书》而不送达《审计通知书》?

  答:目前审计署还没有制定《审前调查通知书》这个文种。按照审计署6号令的规定,审计机关进行审前调查可以先向被审计单位送达审计通知书。审计机关只有向被审计单位送达了审计通知书,才能建立起审计机关与被审计单位的行政法律关系,而调整这个行政法律关系的法律就是《审计法》。审计机关依据审计法的规定有权对被审计单位违反审计法的行为(如,拒不提供账册资料等)进行制裁。若审计机关不向被审计单位送达审计通知书,则审计机关与被审计单位之间就没有建立起具体的行政法律关系。当被审计单位违反审计法的规定不配合审计机关的工作时,审计机关无法依据审计法的规定对被审计单位进行制裁。6号令的这一规定符合审计法关于审计机关应在实施审计3日前向被审计单位送达审计通知书的规定。

  问:审前调查是否编写审计日记?

  答:按照审计署6号令的规定,审前调查主要是了解被审计单位的基本情况,审计人员进行审前调查时应当编写审前调查记录,无需编写审计日记。审前调查了解到的被审计单位的基本情况是为编制审计方案(包括审计工作方案和审计实施方案)服务的。编制了审计方案(特别是审计实施方案),审计组才能按照审计方案的要求对被审计单位的财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性正式实施审计。实施审计期间审计人员应当编写审计日记。

  问:审计署6号令规定的审计工作底稿中的查出问题的依据指什么?是否包含作出审计处理处罚的依据?

  答:审计署6号令规定的审计工作底稿中的查出问题的依据与审计署2号令《审计机关审计工作底稿准则》的规定是一致的。这里的依据是指对查出问题的定性和拟进行处理处罚的依据。

  问:国家建设项目审计中有大量表格数据,可否不使用6号令规定的审计工作底稿格式?

  答:应当使用审计署6号令规定的审计工作底稿格式,但可以将表格数据等材料作为附件附在底稿之后。

  问:审计署6号令试行后,《审计处罚决定书》是否还适用?它与《审计决定书》有何不同?

  答:审计署6号令取消了《审计意见书》和《审计建议书》,分别由《审计报告》和《移送处理书》取而代之。但6号令并没有取消审计署1号令即《审计机关审计处理处罚的规定》规定的《审计处罚决定书》,所以审计处罚决定书仍然适用。《审计处罚决定书》与《审计决定书》的主要不同是:

  第一,违反的法律不同。《审计处罚决定书》适用于被审计单位违反审计法的规定。如,被审计单位违反审计法的规定,拒绝或者拖延提供与审计事项有关资料的,或者拒绝、阻碍检查的,审计机关可以按照《审计法实施条例》第四十九条的规定给予处罚,此时应适用《审计处罚决定书》。而《审计决定书》适用于审计机关对被审计单位违反国家财政收支、财务收支的规定而给予的处理、处罚;第二,适用时间不同。《审计处罚决定书》适用于送达审计通知书后的任何时间,而《审计决定书》只适用于审计结束后;第三,内容不同。《审计处罚决定书》的内容只能是处罚,没有处理的有关内容。而《审计决定书》的内容可以是处理、处罚;第四,与《审计报告》的关系不同。审计处罚决定书与审计报告没有关系,审计机关不管是否出具《审计报告》都可以根据被审计单位违反审计法的行为出具《审计处罚决定书》。而审计决定书与审计报告关系密切,审计机关审定审计报告后才出具《审计决定书》,如果对被审计单位没有处理、处罚,则无需出具《审计决定书》,只出具《审计报告》即可。

  问:什么是行政处罚时效?如何计算行政处罚时效?

  答:行政处罚时效是指行政机关对违反行政管理秩序的行为人给予行政处罚的有效期限。如果超过有效期,则不得给予行政处罚,否则就是违法。《行政处罚法》第二十九条第一款规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”这就是说,行政处罚时效一般为2年,超过2年就不再处罚,但其他法律另有规定的,则从其规定。如果其他法律对行政处罚时效做出多于2年或少于2年的规定,则按其他法律的规定执行,不再执行2年的时效规定。这里的“法律”是狭义意义上的,仅指全国人大及其常委会通过的法律,不包括行政法规、地方性法规、规章等规范性文件。如果其他法律没有处罚时效的规定,则只能按行政处罚法的规定执行。

  规定多于2年处罚时效的法律有2001年修订后的《税收征收管理法》。该法第八十六条规定:“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为,在五年内未被发现的,不再给予行政处罚。”规定少于2年时效的法律有全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》。该条例第十八条第一款规定:“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的,不再处罚。”

  《行政处罚法》第二十九条第二款规定了行政处罚时效的计算:“前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”这就是说,对2年期限的计算方法有三种情况:第一,行政违法行为没有连续或者继续状态(即违法行为一次完成)的,从违法行为发生之日起(至发现之日,下同)计算,超过2年不再处罚。第二,行政违法行为有连续状态的,从行为终了之日起计算,超过2年不再处罚。第三,行政违法行为有继续状态(即不间断的持续状态)的,也从行为终了之日起计算,超过2年不再处罚。

  超过处罚时效不能给予行政处罚意味着不仅不能处以罚款,同时也不能给予其他行政处罚,比如警告、通报批评、没收违法所得、责令停产停业、行政拘留等。就审计机关而言,因超过时效而对被审计单位不能做出行政处罚时,审计机关可以根据《审计法》第四十四条和第四十五条的规定做出审计处理。因为审计处理没有时效的限制,审计处理是一种纠正措施,不是惩戒措施。审计处理的种类见2000年审计署1号令《审计机关审计处理处罚的规定》第三条的规定。

  问:审计组向审计机关提交《审计报告》的期限和审计机关将《审计报告》送达被审计单位的期限分别是多少天?

  答:按照审计署1号令《国家审计基本准则》第三十二条的规定,审计组向审计机关提交审计报告的期限一般为实施审计结束后的60日内(最长不得超过60日,要尽量提高效率)。但提交审计报告前应当先征求被审计单位的意见,被审计单位在收到审计报告之日起10日内提出书面意见,所以60日不包含征求被审计单位意见的10日。按照6号令并结合《审计法》第四十条的规定,审计机关在收到审计组提交的审计报告之日起30日内进行审定,出具《审计报告》、《审计决定书》,并送达被审计单位和有关单位。

  问:审计报告的落款日期应为哪一天?是否审计结束日?

  答:不是审计结束日。审计组草拟的审计报告的落款日期为审计组向审计机关提出审计报告的日期;审计机关审定后的审计报告的落款日期为审计机关领导签发日。

  问:审计决定的执行期限是否必须是90日?

  答:《国家审计基本准则》第四十二条规定审计决定一般应于送达被审计单位之日起90日内执行完毕,对此规定要具体情况具体分析。《行政处罚法》第四十六条第三款就规定:“当事人应当自收到行政处罚决定之日起十五日内,到指定的银行缴纳罚款”。所以应当针对被审计单位的实际情况合理确定审计决定的执行期限。审计决定的执行期限一般不超过90日,但特殊情况下经审计机关领导批准也可以超过90日,但不能超过审计机关申请法院强制执行审计决定的期限。因为如果被审计单位不执行审计决定,则审计机关只能申请法院强制执行审计决定,超过申请期限法院不予执行。

  2000年3月10日,最高人民法院发布了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)。该解释第八十八条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理”。由于审计机关实行行政复议前置制度,被审计单位不经复议不能向法院提起行政诉讼,而行政复议法规定申请复议的期限为自当事人知道具体行政行为之日起60日内,所以审计机关应当自被审计单位申请复议期限届满之日起180日内提出强制执行申请。由于审计决定送达被审计单位之日起,被审计单位就知道该具体行政行为了。因此,审计机关确定审计决定执行的最长期限为自审计决定送达之日起240日内,但不能将240日用满,应留出必要的期限申请法院强制执行。

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