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审计制度:探索审计体制的改革

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来源:转载更新时间:2017-08-30

  摘 要:现行的审计体制已不能适应新经济时代的需求,造成了“依法审计难、决定执行难、违纪处理难、关系协调难、结论落实难”等问题,削弱了审计的独立性和权威性,审计职能得不到充分发挥,制约了审计事业的发展。文章指出,对审计体制进行改革已成为审计界的共识。

  关键词:审计体制 管辖权 职能

  一、现行审计体制面临的问题

  我国现行审计体制脱胎于计划经济体制,因而具有很强的行政色彩,隶属于行政部门,在行政首长领导下开展工作,强调行政处罚手段,审计结果主要报送被审计单位,审计目的突出真实性、合法性。随着社会主义市场经济的发展、经济体制的变革,这一体制固有的不足之处日益显现出来。

  1 审计的独立性无法得到保证。独立性是审计人员客观公正地进行审计和报告的一种状态,是审计的本质和灵魂之所在。在我国的《宪法》和《审计法》中都明确规定:“审计机关依照法律独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”以此确保审计的独立性。但《审计法》中对审计领导体制又有规定:“在县级以上地区设立审计机关,由上级审计机关和本级人民政府领导,并对其负责。”这也就决定了审计机关实行的是双重领导体制,而这种双重领导体制无法保证审计独立性的实现。双重领导体制在实践中实际表现为地方政府领导,地方政府不仅决定着审计机关负责人的升降去留,审计机关的人权、事权、财权都统统归地方政府所管,就连审计机关营造外部工作环境也得靠地方政府。可见,审计独立性所要求的组织上的独立、人员上的独立、工作上的独立和经费上的独立已名存实亡。相形之下,审计机关在依法从事审计时必然会屈从于地方政府的意见和利益,当所审事项依法处理影响地方利益时,则以维护本级政府局部利益出发提出审计意见,形成审计结论。对上级审计机关则采取避重就轻、隐瞒不报、甚至两套审计意见和结论的做法。审计的独立性无法得到保证,弱化了审计监督的作用,挫伤了审计人员的工作积极性,严重影响了审计机关的形象。

  2 审计管辖权受到限制,产生审计“真空”地带。根据国务院提出的“突出重点,全面审计”的方针,要求审计机关凡是涉及国家财政资金和国有资产的都要纳入审计监督的范围。但在现有审计体制下,由于审计管辖权受到限制,不仅产生了审计“盲区”,有些单位甚至完全脱离了审计监督,形成审计监督的“真空”地带。1994年财税体制改革后,从中央到地方都成立了国税局,其审计监督权归审计署。从国家审计署《1999至2003年审计工作发展纲要》中可以看出省级国税部门两年审计一次,地市级五年审计一次,县级五年审计一次。但从实际执行情况来看,县级国税部门从未审计过一次。国务院机构改制后,审计署编制为450人,是很难保证审计监督覆盖到县的。另外,国有金融保险机构、烟草、邮政通信这些在地方经济发展中居举足轻重地位的企业,归上级审计机关审计,不经授权地方审计机关不能对其进行审计。但上级审计机关往往因人力、时间等的限制,没有能力将审计监督延伸到地市一级或县级,结果是自己审不了或审不好,而下级审计机关却不能及时进行审计,实质上形成了审计监督的“真空”,客观上使这些单位缺乏外部监督,违纪违规现象时有发生,给国家经济造成巨大损失,影响社会经济的健康运行。

  3 “本级审”在运行中问题突出。审计机关对本级财政预算执行情况进行审计监督,这是《审计法》赋予审计机关的权力。按这一规定,审计机关应对财政预算执行的全过程进行审计监督。但目前财政部门所编制的财政预算一经人代会通过,就具有了法律效力,而审计机关对此不能发表任何意见,审计机关只能对预算执行结果进行审计。理论上规定的“事中审计”,变成了实际中的“事后审计”,使财政预算执行中的违纪违法行为得不到及时的制止和纠正,使审计监督流于形式,成了“马后炮”,未能真正起到审计监督的防范制约作用。另外,按照《预算法》规定各级预算由本级政府组织执行,财政部门具体负责。而由于审计机关受当地政府的领导,缺乏应有的独立性,所以在进行“本级审”时,不可避免地产生局限性,如审计的深度和力度不够、接触表面问题多、触及深层问题少,在一些比较敏感的问题上往往很难把握,使审计执法的力度也受到影响,造成潜在的审计风险,“本级审”的效果不甚理想。

  二、审计体制改革的构思

  1 改革现行行政型审计模式,实行政府审计的垂直领导。政府审计是代表国有资金使用者———国家,对国有资金使用者进行经济监督和评价。而这些国有资金的使用者往往都有一定的政治地位和权力。若要对他们进行经济监督,则要求监督者至少不受他们的管理约束,也就是说国家应将政府审计机构独立于国有资金使用者之外,并授予较高的权威。目前我国《审计法》规定在“中央设立审计署,领导全国的审计工作,归国务院总理领导并对其负责。在县级以上地区设立审计机关,由上级审计机关和本级人民政府领导,并对其负责。”属于是行政型、双重审计领导模式。而综观当今世界各国政府审计的领导模式有三种:立法型审计模式、司法型审计模式和行政型审计模式,其独立性依次减弱。我国的审计模式应以立法型审计模式(即:人大常委会领导下设立最高国家审计机构)为国家审计模式的最高目标,但它的实现要经过一个漫长的发展时期,目前不可操之过急。目前应对现行的行政型审计模式进行改良,即在现有的基础上,提升审计署的规格和地位,在实行主计审计长负责制的同时,延长主计审计长的任职期限,使其任职期限长于一般政府职能部门行政首长的任职期限;审计署对省(自治区、直辖市)级审计机关及地方特派员办事处和驻中央各部委审计机构具有直接领导权和人事安排权;省级以下审计机关实行垂直领导,即实行省级审计机关对市、地、县级审计机关垂直领导,在人事任免上实行分级管理,省厅统一任免,经费也由省级财政解决,省厅统一管理,实现地方审计机关在人事管理、审计经费和审计事项的完全独立,不再受地方政府的管理和干扰,真正实现独立、客观、公正地进行审计,对社会经济的发展起到保驾护航的作用。

  2 建立乡镇政府审计机构,完善政府审计结构。改革开放以来,乡镇经济得到了快速的发展,在国民经济中的地位也日渐突出。但由于乡镇经济缺乏完善、全面的正常监督,造成了乡镇财政收支严重不合规、决算失真、管理混乱、大量资产流失以及村级财务失控导致农民上访告状等问题的时常发生,已严重影响乡镇经济的健康发展和社会的稳定。可见,建立乡镇政府审计,加强对乡镇经济的及时监督、管理,规范乡镇经济行为,促进乡镇经济的健康有序发展是十分必要的。另外,随着财税体制改革的不断深入,乡镇政府真正达到了一级政府、一级财政、一级金库的管理体制。乡镇政府对财政资金的调控权、自主权越来越大,这也要求建立监督财政预算执行情况提供服务。再者,在实践中全国许多地方的审计机关经过不断的探索,根据实际工作需要,已进行了大胆的尝试,建立了“乡镇审计机构”,并取得了显著的效果。但是由于国家对乡镇审计没有统一的法律规定,没有法律作保障,乡镇审计工作不规范,审计人员也缺乏主动性和责任感,致使建立起来的乡镇审计机构发展不健全,缺机构、缺编制、不合法,实属“黑户”,限制了乡镇审计机构的作用发挥。所以,目前应完善《审计法》,依法建立乡镇审计机构,根据“三个有利于”的原则,对乡镇审计机构、人员编制、职责权限、经费和法律责任等做出明确规定,使乡镇审计工作步入法制化、规范化的轨道,这样不仅有利于促进乡镇经济的健康、有序发展,又充实完善了政府审计的整体构成和功能,更好地发挥审计监督的各项职能。

  3 对政府审计机构的内部管理采用“双重制标准”管理。对政府审计机构的内部管理采用“双重制标准”,就是指:既视政府审计机构为国家行政机构,按政府行政机构管理,又视政府审计机构为职业机构,按审计职业化的要求管理;对政府审计人员既按公务员的要求进行管理,又按审计职业要求进行管理,也就是说政府审计人员既要有公务员的政治、思想品德,又要有审计师的专业素质和职业道德。政府审计机构代表国家行使审计监督权的行政机关,理应按照行政机构进行管理;在政府审计机构工作的人员,就是国家公务员,按照公务员标准进行管理和要求,这是毫无疑义的,也是我国目前对政府审计机构的内部管理采用形式。但由于审计工作本身的性质决定了审计机构较其他行政机构更具职业性。审计机构作为独立的经济监督部门,对整个社会经济起着经济监督、经济评价和经济鉴证的职能,并发挥着防范错弊、促进发展的作用。随着社会经济的快速发展,现代科技的进步,尤其是加入WTO后,我国将加入到世界经济大循环之中,这更有利于促进国有企业改革的深入和企业经营机制的转换,更有利于完善我国市场经济体制的市场竞争的加剧,使得经济业务更趋复杂、作弊手段更趋隐蔽、造成的影响更趋严重,而在管理者素质未达到市场经济要求的时候,这必将增加审计风险,影响审计工作质量。这必然要求从事审计监督的机构和人员,在具有更高政治、思想品德和业务素质的同时,更应具有像注册会计师那样的职业道德、职业意识和法律责任,从而确保审计质量,防范审计风险,真正起到“经济警察”的作用。这也就要求对原有的审计机构和人员管理模式进行改革和创新,以适应新经济环境的要求。可见对政府审计机构的内部管理采用“双重制标准”管理模式,是一种积极的创新模式。

  另外,政府审计的对象和目的也将发生变革。随着国有经济在国民经济布局中发生战略性调整,加快了我国国有企业的改革,将使国有企业在社会主义市场经济中的“定位”有重大改变,如:国有企业将退出竞争行业,政府将只投资国防、尖端科技、公益事业等非盈利为目的的垄断性行业和行政事业单位。这些主要依赖国有资金而生存的企业和单位,将构成政府审计的对象,则改变了原政府审计的客体体系;又由于国有企业这些特点,决定了政府审计目的是:监督国有资金使用的真实性、合法性、效益性,并对公共资金的经营管理者的经济责任和工作绩效进行评价。这也决定了政府审计在我国经济中的地位和作用是:代表国家进行宏观调控,监督政府所管理的公共资金。

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