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审计制度:关于建立审计员制度的思考

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来源:转载更新时间:2017-08-31

  随着审计地位在国家政治经济生活中地位的日益提高,摆在审计人面前的一个不可忽视的问题是如何提高审计质量。审计质量是审计工作的生命线,而决定审计质量的关键因素是制度安排,包括人力资源制度,审计人员的工作制度,技术制度等。长期以来,在提高审计质量方面审计工作的管理者做了大量的卓有成效的工作,但是我们不能不认识到,审计工作现有的制度安排与审计质量的要求相比在一定程度上还存在着相当大的差距。因此,如何完善和变革审计现有的工作制度,对于进一步提高审计质量具有重要意义。在当前审计人员素质一定的情况下,建立有效的审计员制度,将会对审计质量的提高起到巨大的推进作用。所谓审计员制度,是指为开展审计业务而实行的一种工作制度,即根据审计工作需要和审计人员所具备的专业素质水平将审计人员划分为审计员、助理审计员、见习审计员三个不同等级并规定相应职权和责任,并在审计中实行审计员负责制。

  一、建立审计员制度是实施审计质量控制的重要保证

  为了有效保证审计质量,审计署在宪法和审计法的原则指导下,制定了审计准则,为审计工作的顺利开展,发挥了重要的作用。但是,准则是需要人去实施的,而实施行为是在一定的组织机构中进行的,因此,建立一个恰当的工作制度将对工作准则的有效实施起到关键作用。这也是保证审计工作质量的一个基本前提。从目前情况看,适时建立审计员工作制度对于提高和控制审计质量至关重要。

  (一)建立审计员制度有利于杜绝审计工作中的随意性,保证审计工作严谨而有效地展开

  目前的审计工作制度是根据审计项目的计划安排和审计事项的影响范围等因素,决定审计工作小组的组成。一般而言,或是主管领导担任工作小组的组长并指定主审;或是主管领导任组长并直接参与现场审计;或是由主管领导委任工作小组,并指定一名工作人员担任工作小组的组长和主审,有的单位甚至实行审计人员轮流当主审。而究竟由谁担任工作小组的组长或主审,其依据一是源于现有人员的工作能力和行政级别;二是源于现有人员承担的工作量。这种工作小组的组成从理论上而言表现了一种随意性;从实践而言,有碍对审计质量的控制。审计工作应该在一种非常严谨的状态下进行,从工作人员的组成,工作计划的制定,工作中意外问题的处理等都需要有一个通盘的考虑和部署,唯此才能最大限度地降低审计风险,提高和保证审计质量。建立审计员制度则可从制度上框定审计工作在流程上处于高效严谨的状态,使各层次的审计员按照法定职权各司其职。

  (二)建立审计员制度有利于最大限度的降低审计风险,提升审计工作的整体水平

  审计风险的产生可以归结为三类因素:人员素质、审计依据、技术程度,而审计员制度的建立在一定程度上可以化解由此带来的审计风险。

  1.审计人员的素质。应明确审计人员的基本素质和特质。基本素质是指审计人员的基本道德和基本工作能力,它包括高度的政治责任感,强烈的正义之心,完全的为人民服务精神,热爱本职工作;基本的分析能力、理解能力和判断能力。特质是指在具备基本素质的基础上所具有的对问题的敏感性、洞察力及高度的综合分析和判断能力。基本素质可以通过教育和培训获得,而特质却是与生俱来的,虽然在一定范围和程度上可通过后续获得某种改变,但是却难以达到质的飞跃。选拔和培养具有特质的审计人员是审计质量提高的一个关键性因素。在审计人员素质一定的条件下,确立审计员制度即可以在审计人员素质处于良好状态下,更好地发挥功效;也可以在审计人员总体或部分欠佳的状态下,充分整合现有的人力资源,形成以具备特质的优秀人员为主的工作团队,弥补审计人员个体素质的欠缺,提升审计人员的整体效应,起到以点带面的作用。

  2.审计依据。审计依据涵盖两个方面:一是判断审计事项的依据;二是审计人员在进行工作时应遵循的工作程序和准则。在审计工作过程中,审计依据对于审计风险的防范含有:一意味着法律和规章制度的健全和完善。在审计依据存在缺欠的情况下,如何针对审计事项的实际情况,灵活而又不失原则地做好审计工作,从而实现依法审计、客观公正至关重要;在审计依据相对完善的条件下,如何理解和运用法律法规等相关制度,也是对审计小组的考验。建立审计员制度,可以保证在遇到问题时,既做到集思广义,又做到谨慎、果断、准确。二意味着审计的程序和准则符合审计本身的工作要求。审计工作程序和准则是围绕实现审计目标而设定的,因此,其是否健全和完善直接影响审计任务的完成和理想目标的实现。审计员制度建立的本身既是审计工作制度的健全和深化,又是审计工作制度实施的根本保证。

  3.技术程度。技术程度既包含了审计工作的作业流程设计,所采取的技术方法,也包含了审计所运用工具的先进程度。针对审计事项,设计相对完整的方案并采用先进的技术手段,对于降低审计风险具有重要的作用。而审计员制度的建立,从方案的设计到实施由具有高级别的审计员负责,从而保证审计方案和所采取的技术方法具有一定的合理性、可实施性和完备性。

  二、审计员制度的框架安排思考

  审计员制度是一种工作制度,其与审计专业的技术资格不同。后者所表示的是审计人员所具有的专业知识的熟练程度。从审计工作开展而言,笔者认为,审计员制度应该包括审计员的遴选、审计员的任命、审计员的等级、审计员的职权和责任、审计委员会等,涵盖了审计员的整个管理和运行过程。

  (一)审计员的等级

  按照审计工作的需要和审计人员的素质状况,审计员的等级应分为审计员、助理审计员、见习审计员。

  (二)审计员的遴选

  这里笔者所关注的是狭义审计员的选拔。从一定意义而言,审计员在审计工作中担当着重要的角色,其所表现的审计素质优劣程度,直接影响审计工作能否实现既定的目标。因此,确定审计员的资格条件和选拔程序是审计员工作制度建立和实施的前提和保证。一个合格的审计员除按照《国家审计基本准则》所要求的承办审计业务的审计人员应具备的基本条件外,其还应当具备以下条件:

  1.具有审计专业或相关专业的高级职称。这是表明一个审计员所具备的从事审计工作应有的知识程度达到一个相当高的层次,以其所具有的知识能够很好的处理和解决审计工作中的问题,能够很好的完成审计任务和实现审计目标。

  2.具有一个优秀审计员所必需的特质。

  一是敏感性,审计工作本身要求审计人员对事物的最初涉入有一定的敏感性。能否发现问题及发现问题的深度和广度,均取决于审计人员对问题的敏感程度。面对所给定的审计材料,为什么有的人能够迅速的找到切入点?或者当一定的审计目标确定以后,为什么有的人能够迅速确定应从哪几方面搜索材料?其原因在于一个人特有的对问题观察的敏锐程度。

  二是洞察力,在发现事物敏感性的基础上,如何求证所发现问题的实质,发现事物关键点的渊源,审计人员的洞察力是关键之点。即从哪方面着手可以有效的取得对事物进行正确判断的证据。洞察是对事物的承上启下的一种关联分析,它能够准确的把握事物的本质,并能分析事物的发展走向,洞察力是深层次发现问题和解决问题的关键。

  三是高度的综合能力,在对事物的基本材料掌握和分析之后,就要对事物进行综合的分析判断,而判断质量的高低,取决于审计人员的综合判断能力,并直接影响审计目标的最终实现。判断能力不仅仅是简单的分析综合,它需要从事物的宏观层面进行剖析,分析事物产生和发展的制度因素,包括国家的宏观政策的导向、行业发展的脉络、法律环境的影响程度;需要从微观的层面进行甄别,具体分析事物产生的局部因素,包括微观单位的管理因素、个人对事物的影响程度等。在宏观与微观统筹分析综合的基础上,对所掌握的材料进行高度的理论概括和总结,既清楚地阐述事物产生和发展的过程,又依据国家政策及法律论断事物的实质,并依此评价国家政策及法律对某一行业的影响程度,提出有价值的意见和建议。审计员应具有的特质,乍论起来似乎虚无缥缈,但它确是审计质量提高的一个关键因素,它所反映的是一个人的心路历程与实践的完美结合,通过一定的心理分析和测试以及实践中的不断淘沙便可以判别。

  3.具有一定的组织管理能力。审计员在审计工作中不但在业务的进行中起着关键性的作用,同时它也担当着统筹和管理审计小组工作的责任。审计小组是一个工作团队,审计结果的得出是一个团队效应。因此,审计员必须具有一定的组织管理能力和协调能力,才能使审计工作小组的每一个成员能力的发挥获得协同效应。

  (三)审计员的任命

  为增强审计员的独立性和权威性,可考虑审计员的任命由独立于所在机关的机构任免。助理审计员和见习审计员由所在审计机关首长任免。

  (四)审计员的权利和责任

  本研究项下所探讨的审计员的权利和责任遵循:一鉴于审计工作的实际情况纷繁复杂,对于审计员职权和责任的确定不能也不可能包含所有的个体情况,而原则性的规定是可行而又必须的;二鉴于《宪法》及《审计法》、《审计实施条例》所赋予审计的职权是通过审计人员的工作而得以实现的,因此,只探讨各层次审计员在具体实施法律法规所赋予的审计职权时,应该具有的权利和责任范围;三对于审计员的权利更多关注的是审计员的职权。

  1.审计员的权责界定

  (1)领导和管理审计工作小组。担任审计工作小组组长或主审,根据审计项目的需要,合理安排和调整小组人员的工作并进行督导和检查,对因审计工作小组的不良表现而形成的审计风险承担责任;

  (2)负责编制项目的具体实施计划。在被审计事项发生不可预见情境时,非重大审计事项及重要影响,得有权依据审计目标调整实施计划;

  (3)负责和指导审计实施前的调查并出具调查报告,依据调查报告编制审计方案并组织实施;

  (4)有权依据审计项目的技术程度聘请或咨询专门机构和熟练掌握一定技术领域知识的人员;

  (5)负责审计证据的核查,保证审计证据的取得适当及合法,审计证据本身不存在瑕疵;

  (6)负责审计工作底稿的审核,并对审计工作底稿的公正性、真实性承担责任;

  (7)组织审计组对审计报告的讨论及负责审计报告的定稿,以其应有的注意力及勤勉谨慎保证所出具的审计组工作报告不存在事实和法律上的瑕疵,以其应有的专业判断能力保证审计报告具有建设性;

  (8)对申请复议的审计决定,非本案的审计员和利害关系人,得主持审计听证会;

  (9)得以组成审计委员会,就重大的审计事项进行审议和评核;

  (10)依据其应有的职业判断能力有权对审计项目的立项适时提出建议;

  (11)根据审计项目的实际,有权自主决定审计工作小组应采取的工作方式和技术方法的运用,并对此形成的法律后果负主要责任;

  (12)对所实施的审计项目的最终处理意见,依据审计项目的范围及影响程度,非重大事项及影响,得以做出处理处罚决定。

  2.助理审计员的权责界定

  助理审计员在审计工作小组中辅佐审计员开展审计工作,按照相关法律法规和行政制度履行职责。

  (五)审计委员会

  目前审计署在处理重大审计事项中实行的是审计业务会议制度,笔者认为,由一定数量的审计员和聘请一定领域范围的专家组成审计委员会,充分发挥审计员和专家的意见,更能充分体现审计的专业性和严肃性。审计委员会的主要职权为:

  1.负责编制年度审计项目计划;

  2.处理审计项目实施过程中的重大及疑难事项;

  3.对重大审计项目的审计报告进行评核和审定;

  4.对重大审计项目做出审计决定;

  5.其他重要事项。

  审计委员会实行民主集中制原则,审计长对争议较大的事项有最终的决定权。

  三、关于建立审计员制度的补充说明

  目前审计工作实行的是行政首长负责制,而建议建立审计员制度,意旨在于提倡实行审计员负责制。笔者认为:

  第一,审计工作同其他国家行政部门的工作相比,表现为一种极强的专业特征。它是在履行《宪法》所赋予的神圣职权,是通过一定技术知识的运用,检验和督查一定经济活动的真实性、合法法和效益性。因此,审计工作制度应具有自己的特色,并有别于其他国家行政机关的行政首长负责制。现行审计工作中实行的行政首长负责制,混淆了审计工作与行政工作之间的区别,难以充分体现审计工作的本质。

  第二,本文所指的审计员工作制度,只适用于办理审计业务,并不适用于审计机关的日常行政管理。

  第三,审计员制度更加强调和加强了审计的独立性,审计的独立性不但体现在审计的宏观层面上,也同样反映在审计内部的工作制度中。审计员制度打破行政首长负责制,使审计工作的管理和运行均处于有序的规范状态。在法定职权的框架内,审计员得以充分行使职权,而非依行政命令。在审计小组内的各审计人员按照自己的岗位,依法认真履行职责。从审计独立性的微观层面杜绝在行政首长负责制中所表现的行政干预,真正做到依法审计和客观公正。

  综上所述,积极探讨行之有效的审计员制度对于加强审计质量控制,防止审计风险具有重要意义。笔者认为,在审计工作制度的安排上,应从审计的本质出发,从发展和大视野的角度去审视,唯此才能适应审计的发展需要,不断改进和完善审计的制度安排,才能使审计真正在国家的政治经济建设中充满生机和活力。

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