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树立税式支出理念建立税式支出预算控制制度

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来源:转载更新时间:2017-06-16

  论文摘要:由于缺乏税式支出理念,传统的粗放型税收优惠管理模式制度漏洞大、管理效率低.导致了大量税收优惠的无效投入。税式支出是一种科学的税收管理理念和方法,有必要将其列入国家预算并赋予其同直接预算支出一样的评估和控制程序。以制度创新的方式实现税收优惠管理的科学化和规范化。

  现代所得税大致由两个因素构成,第一个因素包括了征收一项常规所得税所必需的结构性条款。即基准税制。第二个因素则包括每种所得税中所规定的特殊优惠。这些条款通常被称作税收激励或税收补贴,是为特定行业、活动或阶层所设计的偏离常规税制结构的条款。它们形式多样,例如某些收入不予计列、税前扣除、延期纳税、税收抵免或者优惠税率。无论何种形式,这些对常规税收结构的偏离都体现了政府通过税收制度而非其他形式对特定组织或活动的支出。这种支出.因为与税制联系密切而又不同于一般财政支出,被称为税式支出(TaxExpenditure)。

  税式支出理论由于其理财的科学性,自提出后被广泛运用于西方各国财税实践。目前,税式支出预算被绝大多数预算专家视为管理政府预算规模与范围的有效工具。我国的税式支出研究起步于上世纪八十年代中后期.目前看来.被国内外学者所广泛倡导的税式支出管理制度之所以在我国没能得到实施,主要是因为科学的税式支出理念尚未形成气候,而其背后的深层次原因在于传统的粗放型的税收管理意识仍然起着主导作用。因此,建立我国税式支出预算管理制度首先要解决的问题就是确立税式支出理念。其次才是考虑如何建立税式支出管理制度问题。本文将围绕这两个问题进行进一步的阐述。

  一、抛弃粗放的税收管理模式.树立科学的税式支出理念

  应该看到的是,从税收优惠到税式支出,不只是概念上的简单变换,而是一种新的管理理念的确立和税收制度的创新。传统的财税理论一直把税收收入和财政支出作为两个不同的财税范畴、财政活动的两个不同阶段加以研究,对两者的联系的分析主要体现在总量平衡上。由于缺乏税式支出理念,政府的税收优惠安排仍然属于税收收入的范畴.而非财政支出的范畴。与之相适应。在税收优惠政策的管理上也不象政府财政支出那样受到严格的审查和控制,没有按照管理财政支出的方式予以量化和监督。这种粗放型的税收优惠管理模式主要表现出以下几个方面的问题:

  1.税收优惠的范围缺乏统一规范的标准.导致税收优惠项目范围过于宽泛,规模过于庞大。我国现行税收优惠几乎涉及各个不同的税种、行业和地区.优惠项目多、内容杂、规模大。从理论上说,税收优惠制度属于非基准税收制度,应处于从属地位,但从实际情况来看,税收优惠的具体规定几乎渗透到了基准税制的所有要素。优惠的规模甚至已经超过基准税制下的税收收入规模。这不仅损害了税收制度的完整性,同时也为强化税收管理制造了障碍。

  2.税收优惠政策的出台并无总体规划和设计.缺乏系统性和规范性。现行的优惠政策是在94税制的基础上.根据不同时期的需要经过长达十年不断以部门规章和条例的方式进行补充、修改而形成的,政策条文零散、割裂.在政策内涵上没有总体和长远规划,相互问缺乏协调和配合。没有形成有机整体,导致税收优惠不同程度存在交叉、重复甚至冲突.制度漏洞很大。

  3.缺乏科学规范的税式支出分析制度,无法形成对税式支出总量、方向、效益和风险上的控制.导致税收优惠的大量无效投入。现行的税收优惠主要以单项管理模式为主.属临时性专项分析,没有纳入预算和政府的有效控制中。从其管理过程看,无固定的审批、检查和评估方法.没有形成统一的、系统的和规范的制度,没有严格的法律制度,基本上处于一种放任自流的状态,属粗放型管理。这种粗放型的管理模式.必然导致税收优惠效益欠佳。

  4.税收优惠管理主体多,对管理权缺乏必要的责任和约束机制.导致税收优惠管理混乱。各地不同程度地存在优惠大战问题。虽然在名义上税收优惠的管理权高度集中于中央,但从实践上看.几乎各个层级的政府都或多或少地制定了部分税收优惠项目。各地为了地方利益,常开展税收优惠大战,税收优惠政策被滥用。削弱了税收法律的权威。

  5.税收优惠手段以直接优惠为主,并且对政府让渡的税款使用方向缺乏限定条款,导致税收优惠的政策效应不明显。我国常见的税收优惠手段主要是减免税、退税等直接方式.而采用税收抵免、加速折旧和延期纳税等间接方式很少。直接优惠方式虽然简单明了。但在激励效应上明显低于间接优惠。这必然会带来效率上的损失。

  由此可见.缺乏税式支出理念的粗放型税收管理模式一方面导致了税收优惠的无效投入.另一方面税收管理的混乱给不法纳税人提供了寻租机会,加之监督和处罚机制不健全,在实践中产生了拿税收优惠做交易的种种垢病。

  税式支出理念的提出.正是针对传统优惠政策的粗放特征及其问题而来的。根据税式支出理论,税收优惠不再被视为政府在税收收入方面对纳税人的一种让渡.而是作为政府财政支出的一种形式.将其列入国家预算并赋予其同直接预算支出一样的评估和控制程序.以制度创新的方式实现税收优惠管理的科学化和规范化。因此,从税收优惠到税式支出,并不仅仅是概念上的简单变换,而是一种新的管理理念的确立。这种税收优惠管理制度的创新,必将使我国税收优惠政策效果提高到一个新的水平。

  二、建立税式支出的预算控制制度

  税式支出的预算控制制度。就是将非基准税制性质的税收优惠采取类似财政预算支出管理形式,要求任何税收优惠必须经过国家预算控制程序方可实施。税式支出的预算控制,是税式支出管理制度的核心内容。围绕这一核心,还必须对税式支出如何界定、税式支出政策手段、税式支出金额的统计及效果的评估等问题做出明确的规定。这些规定的总和,即构成了税式支出管理制度。

  建立我国的税式支出预算控制制度,有几个方面的问题要解决好:

  第一,我国税式支出预算控制方式的选择

  综观世界各国实践.税式支出的预算控制方式主要有三种类型。即非制度化的临时监督与控制、建造统一的税式支出账户以及临时性与制度化相结合的控制方法。非制度化的临时监督与控制是政府在实施某项政策过程中,只是在解决某一特殊问题时.才利用税式支出并对此加以管理,这种监督与控制是临时的,没有形成制度;而统一的税式支出账户则相反,它对全部税式支出项目按年编制成定期报表(通常按年度编报),连同主要的税式支出成本的估价,附于年度预算报表之后。在加拿大和美国.这些账目实际上被合并于国家预算分析过程之中。构成整个国家预算分析的一部分;临时性与制度化相结合的控制方法.则只对那些比较重要的税收减免项目规定编制定期报表,纳入国家预算程序,但并不把那些被认为是税式支出的项目与基准税制结构区分开来,亦即并不建立起独立的税式支出体系(陈共,2000)。

  从各国实践经验来看。建造统一的税式支出账户,采取全面预算管理是税式支出管理的最有效途径。但结合我国的预算管理水平的实际情况并考虑到我国长期以来并没有一套系统的税收优惠管理制度,税式支出的预算管理还有一系列基础性的工作有待完成,所以,建立全面的预算管理只能设定为远期目标。从近期来看。应从对现行税收优惠条款进行梳理、分析和归类等基础工作人手,先在一个较小的范围内(比如某一部门或某一具体税式支出项目)开始进行税式支出成本预算分析,编制简单的税式支出预算表,然后再逐渐扩大到主要的税式支出形式,形成正规的、系统的税式支出预算表,并附在年度预算表之后,报权力机构审批。在此基础上,通过一个较长时期的摸索,不断补充完善。实现税式支出预算与直接预算的有机结合.并从预算法的高度实行对税收优惠效果及支出规模的控制。(隋政文,2003)这样一个由易到难,分步推进的策略,应该是比较符合我国现实情况的。

  第二,税式支出的范围的界定

  在税式支出管理的国际实践中,基于不同的政府在不同时期宏观政策目标和宏观调控任务的定位上的差异。各国对基准税制的理解也不尽相同。这样,一项税收优惠规定究竟是属于基准税制还是对基准税制的偏离,在各国的税式支出管理中呈现很大差异。我们目前要做的。首先要对现行税法进行认真梳理和分析,将那些出于优惠目的而制定的可能减少税收收入的法令条款开列出来,在此基础上。划分确定出基准税制结构,进而确定税式支出的范围和内容并以法律文本的形势固定下来。基准税制确定以后,我们就可以根据我国现阶段的宏观调控目标并针对现阶段税收优惠管理中出现的不合法、不规范和低效益等问题,对现行税收优惠政策进行清理。(1)根据国家宏观调控目标,考虑预算支出的方向和重点,分析各项税式支出是否符合国家宏观调控目标,是否与预算支出相协调,确认其规范性。当前应以国家的产业政策(如农业、能源、交通、基础设施和高新技术等)、区域发展政策(如西部开发)和社会政策(如社会保障、收入调节)作为判定税式支出项目规范性的主要准则,据此清理各种不符合政策规范的税收优惠。(2)根据WTO规则和国际税收规范,分析各项税式支出是否符合国际惯例。据此清理各种不符合国际税收规范的税收优惠政策。(3)根据成本效益原则,对进入成本预算的各项税式支出进行对比分析,判断某项税式支出是否具有比较成本和比较效益优势,据此清理一些低效益的税收优惠政策。(4)根据相关法律文本,分析各项税式支出的合法性,据此清理不合法的地方越权税收优惠。

  第三,税式支出政策手段的选择

  在各国的税式支出手段中。普遍地既有直接优惠的手段,也有问接优惠手段。但在总体上呈现出以间接优惠为主的趋向。直接的税率、税额式优惠虽然操作简单、明了。但直接缩小了税基.给政府带来的税收收入损失大.而且对政府让渡的税款在使用方向和效果上难以控制,甚至如果纳税人的境外所得不能获得税收饶让时,直接优惠并不能使纳税人受益。而间接的税基式优惠一方面对政府带来的税收收入损失小,另一方面对政府让渡的税款使用方向有控制、诱导作用。正因为如此。在构建我国的税式支出制度时,应考虑增加对直接优惠手段的运用。并综合运用好多种优惠手段。以更好地发挥税式支出的政策功能。

  第四,税式支出项目的效益分析

  将税式支出纳入预算管理。有一个同直接预算支出一样的评估和控制程序。评估和控制的核心,是对税式支出所造成的收入损失进行准确的数量分析,对税式支出的政策效果进行科学的评估。以此加强对税式支出成本控制与效益考核的管理,优选税式支出项目。从理论上说。应当运用成本效益分析法,比较评估项目在两种财政支出方式下的成本与效益。通过对比各方案的净效益来优选税式支出项目。但从实际情况来看,税式支出的成本分析相对比较容易。至少可以通过统计、估算得到税式支出的直接成本。而效益分析的难点则在于,由于享受税收优惠的某个项目往往同时有多项国家政策的支持。那么项目取得的经济效益与税式支出的相关性则很难测算得出。因而在技术操作层面上,成本分析较之效益分析更可行(霍军,2003)。因此,国际上一般采用成本分析法进行税式支出项目的评估,即只统计估算税式支出的成本。比较评估项目在直接财政支出和税式支出两种不同方式下的成本,从而做出保留、取消或扩大、缩减税式支出项目的决定.以提高税式支出项目效率。

  我国税收优惠制度的粗放型特征有一个很突出的表现就是缺乏这种科学规范的预算分析制度.很少对税收优惠的效果进行分析和考核。在构建税式支出预算控制制度过程中,应特别注意借鉴国际经验,在每一个预算年度都要组织相关专家对列入预算的税式支出项目进行效益分析,并将这种制度以法律的形式固定下来,使之成为预算工作的一个有机组成部分。

  第五,税式支出管理的法制化

  目 前我国除了少数几部税收法律外。多数税种的税收优惠政策是以税收规章或规范性文件的形式颁布,立法层次较低。这导致政策制定过程中的随意性比较大、透明度低、税收优惠政策的稳定性和可预见性很差.这无疑会对税式支出的预算管理产生消极影响。而且税收优惠政策散见于各种税收条例及补充规定中,割裂了税式支出政策的统一性和完整性,甚至相互抵触。因此,加强税式支出的法制建设应该是强化税式支出管理的重要环节。

  从上述问题看。实现我国税式支出的法制化一是要提升现行税收法规的立法层次.以保证税收优惠政策的权威性和稳定性;二是要将分散在各税收法令中的税收优惠政策进行归集,按照国家政策需要,制定一套统一的《税式支出法》。这样,各税收单行法中所体现的优惠都通过税制结构来规定并且仅限于长期稳定的内容:而统一的税式支出法则明确规定税式支出制度的各项具体管理措施。包括税式支出的范围、内容、办法、审批程序、享受税式支出的权利和义务等。以增强税式支出法规的规范性、透明性和整体性。三是,将税式支出预算管理内容增补到《预算法》中,以法律的形式明确对税式支出的预算控制。

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