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个税调整授权国务院 立法应当慎行

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来源:转载更新时间:2017-07-14

十届全国人大常委会第三十一次会议12月29日上午表决通过了关于修改个人所得税法的决定。个人所得税免征额自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。

行政权力在决策过程中占有过多的“权重”,权力的行使将缺乏足够的约束,很难保证决策能充分受到公共意见和程序正义的制约。

据媒体报道,一些参与立法审议和决策的全国人大常委和专家认为,在短短两年时间内,个税免征额两次调整,个人所得税法亦随之两次修改,随着国民收支水平的不断变化,个税免征额将来仍会不断调整。他们因此建议,全国人大可以在一定程度上将税收免征额的调整权授权国务院,以避免频繁修法,影响法律的严肃性。

上述主张有良好初衷,但笔者认为,如果对这种授权性立法活动缺乏相应规制,恐怕无助于保证立法质量,甚至可能引发一些负效应。比如,不久前修订的《城市房地产管理法》,授权国务院就城市房屋征收与拆迁补偿问题先制定行政法规,人们也不免担心,这一立法权“下放”后,会不会形成长期收不回来的“立法惰性”,以致公民的合法财产无法享有更高层次的立法保护。

诸如税收、征收私有财产等涉及国计民生的重大事项,在法治发达国家都属于议会的专有立法权,这是现代立法的基本原则。我国2000年出台并实施的《立法法》,也明确将这些事项纳入全国人大及其常委会的专有立法权。这方面也有前车之鉴,当年应改革之需,授权国务院制定某些税收法规,虽然收获了巨大的改革效应,但由于经济社会发展迅速,有效监督难以同步跟进,一些地方和部门出现“侵蚀”这一立法权的情况,在一段时期内,国家每年因立法混乱损失约20%的税收。

事实上,眼下一些以国家法律形式出现的公共决策之所以还不尽如人意,一个重要的原因在于行政权力在决策过程中占有过多的“权重”,权力的行使缺乏足够的约束,很难保证决策能充分受到公共意见和程序正义的制约。

避免频繁修法,当然是衡量法律严肃性的一个重要指标,但对于飞速变迁的中国而言,法律的频繁修改、不断完善既是必须正视的现实,也是必然选择的路径,这也是我国现阶段立法有别于一些法治发达国家的“中国特色”之处。更重要的是,法律之所以严肃、乃至神圣,不仅在于其稳定性,更在于其民主性和科学性,而这,显然不是高效率的“授权立法”所能达到的。在我看来,坊间对已经出台的个税免征额调整方案之所以还有不少意见纷扰,恰恰是因为决策过于快捷。比如,对于此次调整,许多普通公民、包括不少全国人大常委都提出了进一步提高免征额、改变征收方式等观点,为了进一步提高立法决策的质量,是否可以不厌其烦地多审议几次,并对各种意见进行充分讨论呢?

对于税收、征收私有财产之类的涉及公共利益和公民重大利益的立法,掌握最高立法权的民意机关应坚守严格的立法权限,践行民主的立法程序,慎行授权立法。也许因此会降低立法效率,增加立法负担,但对于公共利益、公众利益乃至中国立法而言,付出这样的代价,并不是一件坏事。


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